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上海人大立法三十年:历程、经验、前瞻
责任编辑: 卢丙武        时间: 2010-07-13 10:55

  一、发展轨迹:与改革开放相伴相行

  1979年12月29日,上海市人大根据宪法和法律的决定,设立了它的常务委员会,并被赋予地方性法规的制定权。回顾上海市人大地方立法30年的实践轨迹,可以清晰地看到,改革开放的30年,始终伴随着上海人大立法前行的铿锵足音。改革开放为地方立法的发展筑就了广阔的舞台,地方立法为改革开放向纵深推进提供了有力的法制保障。

  1978年12月召开的具有划时代意义的党的十一届三中全会全面总结了建国以来的经验特别是“文化大革命”的惨痛教训,作出把全党工作重心转移到经济建设上来的重大决策,从而开启了中国社会主义现代化建设的新时期,同时也实现了民主法制建设的重大转折。正是在这样的背景下,中央和地方开始加强立法工作,逐步扭转“无法可依”的局面。从1980年到1990年,上海市人大及其常委会制定的地方性法规和法规性问题决定达到65件,内容涉及政治、经济、文化、卫生、科技、城市建设与管理、环境和资源保护等各个方面,形成了第一次立法高潮。尽管现在看来其中大部分法规已经完成了历史使命,目前仍然生效的只有16件,但不可否认它们在特定历史条件下所发挥的规范、引导、促进和保障作用。

  1992年,党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标,标志着改革开放进入了新的历史时期。人们日益认识到,现代市场经济必须以完备的法制为基础,市场经济就是法治经济。江泽民同志曾明确指出:“世界经济的实践证明,一个比较成熟的市场经济,必然要求并具有比较完备的法制。”因此,加强立法工作,建立和完善社会主义市场经济的法律体系,特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观调控、规范市场主体的微观经济行为的法律法规成为这一时期的中心任务。上海市人大常委会积极回应这一现实需求,仅在1995年至1997年的三年间就制定了39部地方性法规,对反不正当竞争、技术市场规范、价格管理、外商投资企业审批、人才流动和外高桥保税区建设等方面进行制度规范,较好满足了市场经济发展对法律规则的制度供给,且不少新的制度设计为国家相关法律的出台积累了经验。

  1997年,党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的方略,成为新中国民主法制建设新的里程碑,同时也对地方立法产生了重大影响。法治意味着国家权力应当受宪法和法律的制约,地方立法必须符合上位法的规定。“法与时转则治,法与时宜则有功。”随着行政处罚法、立法法、行政许可法和监督法的相继颁布实施,以及2001年中国加入WTO时的郑重承诺,对地方立法权的规范行使提出了刚性要求。针对社会主义法制建设的新要求,上海市人大一方面着重加强制度建设,完善立法程序,提高立法质量;另一方面,及时对历年制定的法规进行大规模清理,解决了历史遗留问题,逐步形成立、改、废相结合的工作机制,使所立之法不断适应改革与发展的需要而与时俱进。

  纵观30年走过的历程,上海市人大的地方立法与改革开放相伴相行,与社会转型同步推进。地方立法对实施国家法律、探索改革路径、促进地方经济社会发展、规范权力运行、构建和谐社会,起到了积极的推动、促进和保障作用。

  二、历程回放:特色立法硕果累累

  1980年3月5日,上海市七届人大常委会第三次会议通过了《上海市区、县人民代表大会选举暂行实施细则》,这是上海市制定的第一部地方性法规。30年来,上海市人大及其常委会共制定地方性法规202件,修改地方性法规148件次,其中已废止和自然失效的地方性法规54件,现行有效的地方性法规148件,作出法规解释和法规性问题的决定21件,现行有效的6件。这些法规已成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

  立法成绩不仅仅体现在数量上,更重要的是立法质量和实施效果。地方立法的质量很大程度取决于立法者能否准确把握地方的特殊矛盾,解决地方的实际问题。地方特色是地方立法的生命,是地方性法规的灵魂,是体现立法智慧的标尺,也是衡量地方立法质量和价值的基本标准。在这一点上,上海市人大地方立法取得了显著成绩。

  地方立法的一项重要任务,就是在中央立法尚付阙如时,先行探索,先行尝试,开展先行性立法。在30年立法实践中,上海创下了多项“全国第一”,不仅为本市的改革开放和现代化建设提供了有力的法制保障,同时也为国家的相关立法积累了宝贵经验。例如,1983年制定的《上海市古树名木保护管理规定》(2002年修订为《上海市古树名木和古树后续资源保护条例》)是全国第一部以管理城市古树名木为主题的专项法规,为保护城市的“绿色古董”设置了法律安全网。1987年制定的《上海市青少年保护条例》(2004年修订为《上海市未成年人保护条例》)是我国第一部保护青少年权益的地方性法规。1991年制定的《上海市外商投资企业清算条例》是我国第一部清算法规,它的出台让外商吃了“定心丸”,在引进外资工作中发挥了重要作用。此外,《上海市保护消费者合法权益条例》(1988年)、《上海市反不正当竞争条例》(1995年)等法规的制定也居于全国前列。

  地方立法的另一重要内容就是对中央不可能立法的地方性事务进行规范,推进自主性立法。这方面上海更是亮点频现:《上海市黄浦江上游水源保护条例》(1985年)实施20多年来,为保障千万市民的用水安全和城市的可持续发展起到重要作用;《上海市烟花爆竹安全管理条例》(1994年)运用了法经济学的原理,充分考虑法规的可行性和现实性,采用“禁与限”相结合的方针,限时限地燃放烟花爆竹,充分表明立法只有从根本上充分体现人民群众的意愿并尊重民间习俗,实施后才会得到大多数群众的拥护,才能得到公民的广泛认同;《上海外高桥保税区条例》(1996年)是“浦东开发、法制先行”的重要内容,较好适应了浦东开发开放对法制建设的需求;《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》(2002年)起到了保护城市遗产、保留城市记忆和延续城市文脉的作用;《上海市港口条例》(2005年)则为上海向国际航运中心的迈进奠定了法制基础。

  地方立法的另一重要使命是细化和贯彻上位法规定,开展实施性立法。在这一领域,上海的表现也同样可圈可点。仅举两例:《上海市劳动合同条例》(2001年)针对劳动法的实施,在劳动合同的订立、履行和变更以及劳动合同的解除和终止等方面作出了具有可操作性的规定,为建立和谐劳动关系、维护劳动者合法权益发挥了重要作用。根据调查统计,在上海市法院裁判文书数据库中,有3273份民事判决书或行政判决书引用了《上海市劳动合同条例》,引用率居上海所有地方性法规之首,充分反映了其突出的立法效益。《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》(2005年)虽然只有短短的10个条文,但是它对道路交通安全法第七十六条规定的较为原则的民事责任承担方式进行了富有创造性的细化,具有较强的操作性,在实践中得到了人们广泛赞誉。“要增强立法的针对性和实效性,立法不在多而在于精,针对性越强,就越能解决问题。”这是连续几届上海市人大常委会形成的共识。实践证明,越有地方特色的法规在实施过程中就越管用。

  更为人称道的是,上海市十三届人大常委会成立以来,为顺应民意、回应热点、破解难题,在立法工作方面又形成了新的特点。按照党和国家提出的加强以保障和改善民生为重点的社会领域立法的要求,常委会高度重视社会迫切需要、代表反映集中、群众呼声强烈的热点问题,认真审慎地破解社会领域立法中存在的难点问题。为了回应人大代表提出的将3月5日定为“上海志愿者日”的意见,在审议志愿服务条例时将国家已确定的“中国青年志愿者日”的相关内容列入法规内容。这样处理,既满足了代表的要求,又克服了立法的障碍。为保障世博会筹办工作的顺利开展,市人大常委会还通过决定形式授权市政府在世博会期间根据实际管理需要制定临时性行政措施,为世博会的顺利举办提供了保障。围绕公共场所控烟问题,“立与不立”的争议较大。常委会从顺应代表和群众的强烈呼声,深入研究并努力探索社会自治与市民自律相结合的新路子,克服了较长时期存在的各方诉求不一致、各方利益不平衡的矛盾,统一了思想认识,使其由预备项目成功转为正式项目,经三审后表决通过。养犬管理立法亦复如此。为了突破瓶颈,各方联合组成务实研究的课题组,让不同利益在立法调研过程中充分博弈,推动形成共识,加快了立法进程。

  值得一提的是,在2003年春天,为应对突如其来的“SARS”疫情,从4月24日至5月14日,上海市人大常委会应急启动立法程序,在短短20天时间里,审议通过了修改市容环卫管理条例和控制传染性非典型肺炎传播两项决定,为有效控制疫情及时提供了法律武器。

  总之,上海市人大在30年地方立法的实践中,制定了一大批有质量、有影响、有特色的地方性法规,不仅为上海经济社会的发展提供了法制保障,而且为中央和其他省市制定同类法规提供了实践依据和经验。

  三、制度探索:完善民主立法科学立法

  在地方立法工作开展之初,上海市人大没有相应的立法程序规范,立法活动主要依据宪法、地方组织法和全国人大组织法等上位法的规定。1986年8月30日,市人大常委会通过了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》,这是第一部专门规范上海市地方立法程序的法规;1990年制定的《市人民代表大会议事规则》,对大会审议地方性法规的程序作了进一步规定;1992年,暂行规定经过修订成为正式规定;1998年市人大常委会主任会议通过《关于进一步加强地方立法工作的几点意见》。这些规则和文件的制定颁行,对规范地方性法规的制定工作起到了积极作用。

  2000年立法法对地方立法权的规范运作作出了新的规定。在这一背景下,2001年2月市十一届人大四次会议通过了《上海市制定地方性法规条例》,对地方性法规案的提出、审议、表决和公布等环节作了较为系统的规定,使制定地方性法规的工作进一步程序化、制度化、规范化。此后,在2004年底和2005年初,市人大常委会又先后两次对该条例进行修改,进一步调整和完善了立法程序。

  总之,从1986年制定的暂行规定23条到2005年修订后的条例58条,上海市人大立法制度的建设在不断探索、实践中趋于完善,从简单到完备、从粗疏到细密,形成了较为合理的程序和规则,为有效行使立法权、提高立法质量和效率提供了制度保证。

  从具体内容看,上海市人大常委会已经形成了地方性法规的立项制度、调查研究制度、起草制度、统一审议制度、法规案解读制度、立法听证会制度、公民参与制度、立法技术规范、立法后评估制度等。随后,2009年落实学习实践活动整改措施后,又相继制定了常委会组成人员学法、法规立项论证、督促制定法规配套规范性文件、法规草案公布等制度。同时,不断探索开门立法的新途径,创立了人大网议日制度,通过网络畅通民众表达意见的途径。以上种种都形成了自身鲜明的特点。以立法审议制度的完善为例:

  ——审次制度不断调整完善。早期,上海地方立法实行“一审制”,即法规草案经代表大会及其常委会一次会议审议后通过。实践中,这一制度无法适应复杂的、争议较多的法规案的审议需要,1986年10月以后由“一审制”改为“两审制”。由于两次审议之间的时间间隔较短,给立法工作机构带来了不少困难。2005年2月,市人大常委会对审议制度又加以调整,确立了以“两审三表决制”为主、“两审制”为辅的审次制度,使立法工作机构有较充裕的时间研究审议意见,对法规草案进行修改,为提高立法质量创造了条件。

  ——“搁置审议制度”的建立。这是上海人大在立法审议制度上的创新。它规定专门委员会或者常委会组成人员5人以上认为制定法规的必要性、可行性方面存在重大问题,可以提出搁置审议的动议,由主任会议提请常委会全体会议审议后表决。这一程序的设置,把好了法规草案的“入口”关,避免立法资源的无谓消耗,也增强了人大在立法工作中的主导性。此外,上海也探索施行对争议较大的法规条款实行分项表决的制度。

  ——取消“三读”制度、建立“法规草案解读制度”。这是上海人大对立法审议制度的大胆改革。2004年10月,市人大常委会对制定地方性法规条例进行修正,取消了在常委会审议过程中“宣读法规草案”、“宣读法规草案修改稿”的环节。通过这一修正,为常委会会议审议法规案预留了更多时间,提高了立法效率。与此相呼应,2005年的修正案规定,常委会会议审议法规案前,有关专门委员会或者工作委员会应当组织起草部门向常委会组成人员解读法规草案。这一调整和探索,体现了上海人大工作者缜密、务实的工作作风。当然,法规草案解读会的质量和效率,还需在今后实践中逐步提高。

  四、经验为鉴:处理好六大关系

  当前,改革开放进入了关键时期,经济社会发展中的深层次矛盾和不同利益的诉求在立法中越来越多地反映出来,通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。这样的趋势必然反映在当下的地方立法中。立法的过程是权利义务的平衡过程,是权力责任的配置过程,也是不同利益的博弈过程,这对立法工作提出了更高的要求。回顾上海人大30年立法所走过的历程,关键是处理好以下六方面的关系:

  第一,处理好坚持党的领导与人大立法的关系。立法是人大的四项主要职权之一,是表达民意和集中民智的过程。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,是最广大人民群众根本利益的忠实代表。人大通过法定程序把党的主张转化为国家意志,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的重要体现。上海人大注重提高把党的主张通过法定程序转化为国家意志的本领,不是简单的照抄照搬当“二传手”,不是单纯复制当“打字员”,也不是单纯传递民意当“传声筒”,而是做到准确、有效、合乎法定程序,做到制度设计体现民意、严谨周密、切实可行。

  第二,处理好立法数量与立法质量的关系。改革开放初期,我国法制建设的最大问题是“无法可依”、“立法空白”,立法指导思想是快速立法、大量立法、“宜粗不宜细”。经过多年的努力实践,我国法治建设的主要矛盾已经发生显著变化,“无法可依”的问题基本得到解决,现在更重要的问题是如何贯彻和落实“有法必依、执法必严、违法必究”等几个环节。要实现这一点,基本的前提是确保立法质量。正如亚里士多德所说:“法治应包含两重意义:已制定的法律获得普遍的遵从,而大家所遵从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”要提高立法质量,必须直面矛盾,以问题引导立法。在处理行政权力与公民权利的关系时,要体现对公共权力的制约和对公民权利的保障;在处理不同利益主体之间的权利与义务关系时,要注意倾听、真诚善待、积极回应,做好协调和平衡工作。要始终秉持以人为本、立法为民的理念,深入了解民情,充分反映民意,把尊重客观规律与维护人民群众利益统一起来,最大程度地体现对人权的尊重和保护。据统计,上海人大地方立法的“高峰”主要集中在十届(1988年—1993年)和十一届(1993年—1998年),分别达到了52件和43件,而十二届(2003年—2008年)下降为23件。从实际情况看,制定新法规的增长趋势正在减缓;而清理、修改旧法规的任务却日显繁重。这足以说明,只有从突出立法数量向强调立法质量转变,才能不断适应经济社会发展的现实需要。

  第三,正确处理“有特色”与“不抵触”的关系。我国是一个地广人多的泱泱大国,各地经济、社会和文化发展很不平衡。宪法和法律之所以赋予省级地方人大及其常委会以立法权,就是为了让地方因地制宜、因时制宜地解决各自的特殊问题,尤其注重解决中央立法不能或不便解决的问题。所以,地方立法的一项基本原则就是从本地实际出发,解决地方的特殊矛盾,突出地方特色。但是社会主义法制统一原则决定了地方立法必须从属于中央立法,地方立法不能与上位法冲突和抵触。从上海地方立法的实践看,处理好“有特色”与“不抵触”之间的关系,是提高地方立法质量的重要保证。坚持维护国家法制统一,不是把地方性法规的内容局限于宪法、法律和行政法规的既有规定,不是照抄照搬国家法律、行政法规的规定,搞“大而全”、“小而全”的重复立法,而是在坚持“不抵触”的前提下,根据地方实际,“成熟几条搞几条,有几条搞几条”。比如,上海市人大常委会制定的《涉外婚姻登记和婚姻咨询管理若干规定》《拆除违法建筑若干规定》《关于加强基础通信管线管理的决定》《城镇职工社会保险费征缴若干规定》《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定 》,内容都不超过10条,却有针对性地解决了本地需要解决的实际问题,体现了地方特色,也彰显了务实态度。

  第四,处理好地方性法规与政府规章的关系。广义的地方立法包括制定地方性法规和政府规章两个层次。根据立法法的规定,地方性法规的效力高于规章,涉及本地方政治、经济、文化和社会等方面的重大事项,主要应当由地方性法规来调整;属于执行性和行政管理方面的事项,主要由政府规章来调整。所以,人大立法应当抓住具有根本性、全局性和长远性的事项,重视发挥政府规章的作用,以提高立法质量为重点,合理配置立法资源。在改革开放进程中,上海的地方立法曾经涉及一些棘手、敏感的问题,比如土地批租问题。立法者的初衷是想通过制定地方性法规来解决这一难题,但碍于当时不具备制定地方性法规的条件,所以最终转变思路,由政府规章推出了这项制度,结果收效甚好。同时,加强法规配套性文件的制定工作,一般应当在法规实施前完成配套性文件的制定,并与法规同步实施,进一步增强法规的操作性,确保法规有效实施。

  第五,处理好人大主导与各方利益平衡的关系。彭真同志曾说过,立法是“在矛盾的焦点上砍一刀”。立法的过程是各种利益的平衡过程,需要立法机关努力找出问题和矛盾的症结所在,直面利益纷争,以科学、公正、务实的态度果断做出决策,使得立法不仅能广泛集中民智、充分反映民意,更能科学、及时、有效地解决社会现实问题。在实践中,上海人大一方面充分发挥自身的主导作用,通过“建议提议案人修改完善”、“搁置审议”、“暂不付表决”等制度,提高立法质量,防止立法部门化倾向;另一方面,又坚持开门立法,扩大公众的有序参与,通过报纸、电台、网络等媒体公开征求意见,组织召开立法听证会、论证会等形式,倾听各方意见和建议,夯实民意基础,保证法规获得较高的社会认同度。

  第六,处理好把握改革力度与地方立法的关系。改革开放是过往30年中国社会的主基调,我国地方立法一开始就与改革开放紧密结合,今后一个相当长的时期,中国必将坚定不移地继续实行改革开放。改革开放推动了我国经济社会的发展,为地方立法提供了制度空间和实践契机;地方立法又为巩固改革开放成果和深化改革提供了法制保障。上海是改革的排头兵,也是改革的获益者,其中一条重要经验就是处理好改革开放与地方立法的关系。坚持地方立法与改革发展相适应,把实践证明是正确的经验用法规形式固化下来,巩固改革开放和现代化建设的积极成果,为改革发展和现代化建设创造良好的法治环境,这是地方立法取得成功的一条基本经验。

  五、面向未来:挑战与责任

  总结经验是为了面向未来。在新的历史时期,地方立法需要应对新的挑战、承担新的任务、探索新的道路。我们也应当清醒地看到,上海地方立法仍然存在进一步提升的空间,需要避免操作性不强的“景观式立法”、权利义务不对等的“管制性立法”、行政管理部门主导的“部门性立法”、针对性不强的“重复性立法”。在新的历史时期,上海地方立法工作仍要从以下几个方面进一步加强和完善:

  第一,进一步推进民主立法。民主立法是广泛集中民情、民意和民智的基本途径,是提高立法质量的关键。在推进民主立法方面,上海市人大已经广泛采用座谈会、听证会、论证会等多种方式,利用网络、报刊、邮件等多种途径,向人大代表、政协委员、专家学者、行业协会、社会公众等各个方面征求意见、倾听呼声,取得了明显进步。需要改进的是,可以进一步扩大参与途径和增强立法的公开性,完善各方利益交汇和博弈的机制,探索立法听证普及化和小型化的可行途径,让更多普通群众参与立法听证,对听证中没有采纳的意见,应给予反馈,避免“形式听证”、“选择听证”,更多吸取、反映和体现社会民众的意见,将民主立法贯穿立法的整个过程。要在立法项目确定、法规起草、法规修订、法规解释、法规废止等环节均能设计社会参与的相应程序,广听民意、广知民情、广汇民智,进一步体现参与性与开放性,进而提高立法质量。

  第二,进一步发挥人大代表的作用。上海目前有860名市人大代表,每位代表代表的是1.8万名上海普通市民的意愿。代表的作用能不能发挥好,关系广大市民的愿望能不能充分表达,利益能不能切实维护,权利能不能公平实现。从立法实践看,大部分立法议案是由政府部门提出的,而不是来自人大代表,而绝大部分代表议案都仅仅成为政府部门提出立法案的参考,这在一定程度上影响了代表参与地方立法的积极性。因此,可以建立对代表议案的答复反馈机制,提高代表提出的立法议案的解决率,充分发挥人大代表在地方立法中的积极作用。

  第三,进一步发挥人大在地方立法中的主导作用,防止部门利益倾向。立法过程中的部门利益倾向是影响立法科学性的一大弊端。防止部门利益化的关键是加强人大在立法活动中的主动性,防止相关行政机关成为立法的主导者。为此,上海市人大常委会设立了立法研究所,采取立法工作者、实际工作者和理论工作者三结合的方式,通过课题研究的形式发挥研究所的平台作用,使立法各个方面提前参与前期调研,凸显了人大在立法中的主导作用,也使得各方利益诉求在立法前置阶段就得到有效沟通,便于统一认识、消弭分歧。同时,各专门委员会提前介入法规起草过程,加强立法调研、论证和协调;在明确地方性法规起草分工的同时,对有些综合性的重要法规探索由常委会组织有关专门委员会直接牵头起草。总之,人大在地方立法中的主导作用应当体现在立法的前期调研、立法项目的选择,议案的审议、修改、表决等多个环节,并使其得到切实的落实。

  第四,进一步转变立法重心,加强社会领域地方立法。据初步分析,上海现行有效的148件地方性法规中,属于经济管理、社会管理和城市建设与管理等方面的法规达到110件,约占总数的74%;涉及社会服务和民生保障领域的法规仅18件,约占总数的12%。可见,以往社会领域立法还是地方立法的短板,影响了法制在社会建设中的重要作用。2010年,市人大常委会已明确提出,要进一步加强社会领域地方立法。社会领域立法涉及面广,调整的利益主体多元化,所涉及的社会关系复杂化,较经济领域立法相比,难度更大。我们要进一步贯彻“以人为本”的精神,充分体现立法者的智慧、魄力和韧劲,以地方立法的新成就,切实保障和改善民生,为上海的社会建设提供有力的法制保障。

  第五,进一步凸现立法价值,实现对公共权力的制约和监督。法治的要义在于公共权力的行使受到制约,确保公民权利的实现。地方立法不仅要满足行政机关的管理需求,给予合法的授权,更要对行政机关依法行使权力加以控制和监督,从侧重对行政机关授权向强调对行政机关控权的转变,这已成为人们的共识。在今后地方立法的活动中,应当进一步体现权力与责任紧密挂钩、权力与部门利益彻底脱钩的原则,确保行政机关在法定权限和法定程序的范围内正确行使权力;同时加强执法监督,充分发挥人大监督的职能作用,保证法规的实施效果和立法目的的实现。

  第六,进一步完善人大立法制度建设。立法制度的构建对人大依法行使立法权、提高立法质量起着十分重要的作用。只有从制度上完善工作机制和程序,才能切实有效地推进立法的民主化和科学化。要提高常委会集体审议的质量,这是保证立法质量的关键环节。可考虑引入辩论机制,鼓励常委会组成人员充分发表意见,在不同思路和观点之间碰撞与交锋,尊重少数人的意见,切实营造“知无不言、言无不尽”的审议氛围。灵活安排审次制度,对争议不大、意见统一的可以一次径行表决,从而进一步提高立法效率。

  法律是什么?法律是对权利义务关系、权力责任关系的调整和规范,是整个社会必须遵守的行为准则。因此,当人们的生产生活发生新变化时,法律也必须相应地予以调整,才能最大限度地保护公民合法权益。

  在即将过去的一年里,你是否能够感觉到,法律对我们的保护更全面、更细致了一些?

  科学、民主推动立法质量不断提高

  4月25日,十二届全国人大常委会第二次会议表决通过了《中华人民共和国旅游法》,这是我国第一部关于旅游的综合性法律。“旅游法的立法主旨就是为了保护旅游者的合法权益。”全国人大常委会委员、全国人大财经委副主任委员尹中卿一语道出了立旅游之法的目的所在。

  随着人们生活水平越来越高,旅游早已不是追求猎奇的高端享受,而是实实在在的精神需求。然而,一直以来由于没有旅游法,旅游市场乱象频生。旅游团变成购物团、“零团费”化身强迫消费、一年上一个台阶的门票价格……这些都在损害着公众的利益、影响着人们的心情。旅游法的出台,为保护旅游者合法权益、整治旅游市场乱局提供了充足的法律依据。

  不仅仅是旅游法的出台,20年来首次大修的消费者权益保护法提出了对网购的保护、新出台的特种设备安全法将电梯和大型娱乐设施都纳入其中、修改后的商标法在申请方式上确立了电子申请的法律地位……在过去的一年里,无论是新制定的法律还是修改后的法律,都明显更贴近生活,更符合时代要求。而这,与全国人大及其常委会提高立法质量的努力是分不开的。

  10月,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江在全国人大常委会立法工作会议上指出:“现在,全社会对立法质量普遍关注,要求越来越高。人民群众对立法的期盼,已经不是有没有法律法规,而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。”为此,全国人大及其常委会不断推进科学立法、民主立法,从国情和实际出发,从客观规律出发,对拟出台和拟修改的法律进行充分论证,使法律更加符合经济社会发展要求,使法律能立得住、行得通、切实管用。

  随着中国特色社会主义法律体系的基本形成,立法工作的重点也从“立新法”向“修旧法”发生着转变。为了让各方面意见都能在立法进程中得到充分表达,全国人大还积极拓展人民群众参与立法的途径,在旅游法、特种设备安全法等立法过程中,就邀请专家、官员、普通市民、行业从业人员、人大代表等参与立法前评估讨论,确保社会每一个阶层都能发声,每一句声音都能得到立法机关的重视,使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智,更好地为人的全面发展提供法律保障。

  司法解释让法律更具可操作性

  作为对法律的补充和细化,司法解释是保障正确适用法律的手段之一。将复杂的、抽象的法律规则变为合理的、可操作的细则,是司法解释的主要目的。

  食品安全问题涉及社会公众的根本利益,为全社会所关注。但面对食品安全多发的严重态势,法律的规定却略显笼统。比如,依据刑法规定,“生产、销售不符合食品安全标准的食品,足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的”,将会被追究刑事责任。到底什么情形“足以造成严重食物中毒事故”?面对这个司法实践中的难题,5月3日,最高人民法院和最高人民检察院共同制定出台了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》,以列举的方式进行了明确,将农药残留、微生物超标、死因不明的动物制品、婴幼儿食品营养成分严重不足等情况都囊括其中。而这些条文,显然与曾经引起社会广泛关注的地沟油、毒奶粉、毒香肠等食品安全事件息息相关。

  9月9日,最高人民法院和最高人民检察院发布《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》,为网络发言建规立制。

  在此之前,网络谣言曾经让人们深受其苦。“蛆橘事件”让全国柑橘严重滞销、地震谣言令山西数百万人街头“避难”、“爆炸谣言”引发大逃亡多人遇难……这些被人们信以为真的谣言曾经严重影响了社会秩序。而随着越来越多的谣言被揭露,人们惊奇地发现,谣言的背后有时候并不仅仅是对真相的渴望,还有大把大把的利润可捞。“网络斗士”周禄宝就曾经利用居民与开发商的矛盾,以网帖为武器,两边收钱86万元。

  面对网络谣言日益泛滥的严峻形势,司法机关没有再拖延时间,果断出手,利用司法解释对网络造谣行为予以打击。诽谤信息被转发500次即可判刑、编造虚假信息造成严重混乱可定寻衅滋事罪、有偿删帖将被追究刑责,一条条切实可行的举措,不仅为公安机关打击网络谣言提供了充足的法律武器,也让人们对网络造谣传谣行为有了更清醒的认识。

  立法规划突出重点、契合实际

  10月30日,十二届全国人大常委会公布今后5年的立法规划,在已明确的68件立法项目中,修改食品安全法、行政复议法、大气污染防治法,制定土壤污染防治法、社会救助法等社会公众所关注和热议的法律皆赫然在列。

  “编制五年立法规划,统筹安排任期内立法工作,增强了立法工作的计划性、协调性,有利于维护国家法制统一,保障法律体系内部的协调。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示,实际上,从八届全国人大常委会开始,每届全国人大常委会均根据经济社会发展和法制建设的需要,编制五年立法规划,统筹安排任期内立法工作,“这体现了全国人大常委会新一届任期内立法工作的总体要求。”

  纵观本届全国人大常委会今后5年的立法规划,可以发现全国人大常委会将立法决策与改革决策结合起来的努力。在5年的立法规划中,推动经济发展方式转变、坚持中国特色社会主义政治发展道路、保障和改善民生、推进社会主义文化大发展大繁荣、推进生态文明建设等方面,都有了相应的立法项目,突出了对经济、社会、文化、生态建设的法治保障。

  与此同时,立法规划也按照突出重点、区分轻重缓急、积极而为、量力而行的要求,结合各方面立法资源配备情况,对立法规划项目总量和分类作出了科学、合理的安排。

  修改行政诉讼法、制定社会救助法、修改大气污染防治法等47件立法项目,因为或者经过了长期调研、或者已经几次提交人大常委会审议,目前条件已经比较成熟,将在这届全国人大常委会任期内拟提请审议。而修改商业银行法、制定电子商务法、制定社区矫正法等21件立法项目,则因为现实需求紧迫,但条件尚不成熟,被列入了“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议”的类别中。此外,还有一些具有一定的立法必要性和可行性,但涉及问题较为复杂,立法条件尚不完全具备的立法项目,则被列入研究论证项目中,由有关方面继续研究论证。

  这些立法项目都体现了当前经济社会生活中急需调整的权利义务关系,也将对社会生活产生深远影响。

中国立法步入“精细化”

时代

  一年来,全国人大常委会所制定或修改的每一部法律都堪称精品,每一部法律都显示了高超的政治智慧,每一部法律都装满了百姓的心愿,每一部法律都表达了立法者尊崇民意、追求完美的精神境界,每一部法律都是依法治国进程中一个坚定而又有力的足印。

  随着中国特色社会主义法律体系的形成,我国社会主义民主法制建设又站在了一个新的更高的起点上。面对新形势新任务,立法工作如何完成转型升级?如何实现观念的递进和境界的攀升?如何为建设法治中国、推进国家治理体系和治理能力现代化提供更多的法律支持?在过去的一年间,新一届全国人大常委会通过一次又一次生动的立法实践,向国人交上了一份圆满的答卷。

  助推法治中国建设

  在新一届全国人大常委会成立后召开的第一次会议上,张德江委员长就指出,全国人大是最高国家权力机关,全国人大常委会作为它的常设机关,承担着制定法律和保证法律实施的职责,处在社会主义民主法制建设的第一线,对于全面推进依法治国、建设社会主义法治国家负有重要使命。未来五年,是全面建成小康社会的决定性阶级,也是全面推进依法治国的关键时期。历史重任落到了我们的肩上,我们必须增强使命意识和责任意识,接力前进、接续奋斗,走好自己的路、做好自己的事,做到无愧于历史、无愧于人民。立法权是全国人大及其常委会的重要职权。做好立法工作是推进法治的前提和基础。在新的起点上加强和改进立法工作,就是要深刻认识和把握当前面临的新形势、新情况、新要求,坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,推动中国特色社会主义法律体系的发展完善,使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型,为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有力的制度保障。在山东调研时,他又进一步强调指出,全面推进依法治国,重点是提高立法质量。要坚持科学立法、民主立法,强化立法论证、立法调研、立法评估,加强重点领域立法,拓展人民有序参与立法途径,切实增强法律的可执行性和可操作性,提高法律的权威性,更好地发挥立法的引领和推动作用。

  张德江委员长的讲话审时度势、立意高远、内涵深刻、针对性强,体现了今后五年全国人大常委会的立法工作主基调。一年来,按照这一立法工作基调,秉持科学立法、民主立法的精神,立法工作取得了耀眼的成绩,赢得了一个精彩的开局。

  一年来,全国人大常委会所制定或修改的每一部法律都堪称精品,每一部法律都显示了高超的政治智慧,每一部法律都装满了百姓的心愿,每一部法律都表达了立法者尊崇民意、追求完美的精神境界,每一部法律都是依法治国进程中一个坚定而又有力的足印。

  为了全面谋划今后几年的立法工作,去年10 月30 日,全国人大常委会在京召开了立法工作会议,张德江委员长作了题为“提高立法质量,落实立法规划”的重要讲话。会议还公布了经中共中央批准的《十二届全国人大常委会立法规划》。这次会议的召开,对于加强和改进新形势下立法工作,推进法治中国建设,具有十分重要的意义。

  为全面深化改革保驾护航

  2013 年,在全世界密集关注下,中国新一轮改革,在新的历史起点上启动了。改革为人大提供了广阔的空间,也对人大立法工作提出了新的要求。因此,如何通过立法为全面深化改革保驾护航,就成了摆在新一届全国人大常委会面前的一项重要任务。

  设立上海自贸区是我国全面深化改革开放、积极主动融入全球经济一体化的一项重大举措,因而受到国内外关注。全国人大常委会非常支持上海自贸区的建设发展。2013 年8 月30 日,十二届全国人大常委会第四次会议在上海自贸区获准设立尚未成立之前作出决定,授权国务院在上海自贸区暂时调整有关法律规定的行政审批。

  对于此次授权,全国人大常委会通过的决定指出,是“为加快政府职能转变,创新对外开放模式,进一步探索深化改革开放的经验”。与此同时,决定设置了授权时限,上述行政审批的调整在三年内试行,对实践证明可行的,应当修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

  新一轮改革的关键是要放权于市场和社会,即在加强必要监管的同时,政府的“有形之手”不宜过多,也不宜伸得过长。为推动改革,2013 年3 月召开的十二届全国人大一次会议批准了国务院机构改革和职能转变方案。在此背景之下,国务院及其相关部门先后出台各项新政,陆续取消和下放数百条行政审批事项。按照我国的立法体制,一些领域取消和下放行政审批事项需要修改相关法律以获得支持。对此,全国人大常委会积极回应。2013 年6 月29 日,十二届全国人大常委会第三次会议表决通过了修改文物保护法等12 部法律的决定。2013 年12 月28 日,十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了修改海洋环境保护法等7 部法律的决定。修改后的19 部法律分别从各领域简化、下放和取消了相关行政机构的审批权。对于集中“打包”修改推进改革,舆论普遍认为,这将进一步促进简政放权,推动政府职能转变,激发经济社会发展活力;同时,也体现了通过立法保障和促进改革的法治精神和法治思维。

  2013 年12 月28 日上午,在北京人民大会堂举行的第十二届全国人大常委会第六次会议闭幕会上,有两项议程引起了人们的高度关注,那就是会议表决通过了全国人大常委会关于废止有关劳动教养法律规定的决定和全国人大常委会关于调整完善生育政策的决议。废止劳动教养制度和逐步调整完善生育政策,是党的十八届三中全会提出的两项重大改革举措,是党中央根据经济社会的发展变化而作出的重大决策。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,这是人大工作必须坚持的一项基本原则。从党中央提出废止劳动教养制度和调整完善生育政策,到全国人大常委会出台相应的决定和决议,只有短短一个多月的时间。这不仅让人们看到了人大在改革中的作用,同时,也展示了最高国家权力机关勇于担当的政治气魄。

  积极回应社会关切

  积极回应社会关切,时刻把百姓的安危冷暖放在心上,这是过去一年来立法工作一个鲜明的特色。张德江委员长曾形象地指出,“法律修改要回应社会关切,不能与社会热点不搭界”,更不能“你说你的,我干我的”。

  一段时间以来,特种设备成了埋伏在人们身边的“隐形杀手”,接连发生的多起重特大安全事故不仅造成了重大人员伤亡和财产损失,也屡屡刺痛人们的神经。因此,社会上要求制定一部高质量的特种设备安全法的呼声越来越强烈。

  作为回应,最高国家权力机关对制定这部法律给予了高度重视。为了使这部法律具有可操作性和可执行性,在实践中能切实管用,真正成为百姓安全的守护神,立法者认真对待每一个条款,做到细而又细。用法工委一位负责人的话说,蹦极的那根绳这部法管,游乐场的碰碰车这部法也要管。正因为如此,草案条文由原来的72 条增加到101 条。

  在修改消费者权益保护法时,根据各方面意见,对网络购物、个人信息保护等消费领域新情况新问题做出了规范,进一步强化了经营者的“三包”、格式条款、召回缺陷产品等方面的义务,通过赋予消费者协会组织公益诉讼的职能、减轻消费者举证负担等缓解消费者维权难度,设立了严厉的惩罚性赔偿制度、大幅提高行政罚款金额以增强法律的威慑力。社会关切的网络购物“后悔权”、个人信息泄露、经营者霸王条款、虚假广告、消费者维权成本高等问题都得到了回应。

  旅游法则针对“零负团费”、强迫购物、景区门票价格随意涨价、旅游者维权难等群众反映强烈的扰乱旅游市场、损害旅游者权益的问题做出了规范。

  此外,环境保护法、行政诉讼法的修改,也都充分考虑到了百姓关注的一些热点问题。

  让每一部法律都成为精品

  提高立法质量,是立法工作的核心,也是新一届全国人大常委会十分关注的问题。换届伊始,张德江委员长就明确指出,立法质量直接关系到法律的实施效果,是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;越是强调法治,越是要提高立法质量。

  深入基层,问计于民,让人大立法更“接地气”,是提高立法质量的关键。为此,张德江委员长率先垂范、亲力亲为。去年5、6 月间,他就特种设备安全法专程赴基层调研。调研期间,他深入车间厂房,了解生产情况,并与企业负责同志就加强特种设备安全问题交换意见。他还在广东主持召开立法工作座谈会,听取有关专家学者、生产经营者、监管部门负责同志等的意见。

  为了严把立法质量关,新一届全国人大常委会还在法律通过前增加一道“工序”,即立法前评估。一年来,全国人大常委会先后对旅游法、特种设备安全法、商标法修正案,消费者权益保护法修正案等法律案开展通过前评估工作,邀请全国人大代表、公众代表、相关经营者代表、专家学者和基层群众等,就草案的内容可行性、出台时机以及实施后的社会效果、实施中可能出现的问题等进行论证评估。从实际效果看,通过开展立法前评估活动,既提升了立法质量,也盘活了整个立法工作。

  开门立法、尊崇民意,让百姓拥有更多的话语权,不仅有利于扩大公众对立法工作的有序参与,也有利于提高立法质量。过去一年,全国人大常委会先后对环境保护法修正案、消费者权益保护法修正案、资产评估法等3 部法律草案试行二次公开征求社会公众意见,即对常委会二审稿再次上网公开征求意见。

  同时,为了增强公众参与立法工作的实效,对公众意见进行认真分析研究,避免“你说你的、我改我的”。对合理的意见,尽量吸收采纳;对不予吸收的意见,给予必要的解释说明。此外,还注意把网上意见与立法座谈会、论证会和立法调研收集的意见进行综合分析,正确处理多数与少数、强音与弱音的关系,尽量准确把握和体现群众意愿与诉求。

  本着对人民负责的态度,全国人大常委会组成人员在立法中坚持精益求精的原则,对每一部法律草案都精雕细琢,力求使每一部法律都能成为精品。例如,在审议旅游法草案时,虽然此前已进行过两次审议,但常委会组成人员依然认真审议,踊跃发言。据统计,共110 人发表了意见。法工委对这些意见进行了认真梳理,归纳出针对81 个条款的上百条意见。法律委员会逐条认真研究了常委会组成人员的审议意见,对草案又作了40 余处修改。

  新一届全国人大常委会的立法工作虽然刚刚起步,但却显示出良好的发展势头,标志着一个精细化立法时代的正式到来。

  哈尔滨市不同季节雾霾天气的构成比例在春、夏、秋季,呈现以汽车尾气污染为主混合型污染的特点,而在冬季,呈现煤烟型污染为主的特点。建议以控制大气污染物排放总量为前提,根据各城市不同季节污染物情况制定弹性的治理规定。

  现有《大气污染防治法》分别对防治煤污染、机动车污染、废气、粉尘和恶臭污染进行了分章的防治规定。建议增加对雾霾天气源的解析规定,针对解析结果,对特定污染源进行细化规定。开展雾霾天气源的解析研究,能够对雾霾天气的成因、过程、趋势变化提供定量分析,为科学决策和治理提供技术支撑,明确了大气污染源排放物,并通过分章专项的防治规定,细化防治措施,增强法律的操作性。

  建议将拼车合法化、规范化提到国家立法议程,应当放到我国落实节能减排宏观环境保护政策的高度上进行审视,建议通过修改道路交通安全法、完善赔偿责任及保险制度等立法方式来实现。互助型、非营利性的拼车合法化,符合国家节能减排的基本政策方向,有助于切实减轻交通日益拥堵的城市病,还可以有效提升城市居民生活质量,节省出行成本。

个人维权势单力薄,组织起来更有底气

公益诉讼,帮消费者打官司

  赠品不退不换、手机上网过期流量作废……生活中,很多消费纠纷涉及消费者众多,具有普遍性。对这类消费纠纷,可以发起公益诉讼。3月15日正式实施的新修改的《消费者权益保护法》首次明确,各级消协组织是公益诉讼的法人主体,消费者可以借助消协组织的力量维护权益。

  那么,公益诉讼有哪些特点?如何才能提起公益诉讼?公益诉讼在保护消费者权益方面能起到哪些独到的作用?让我们一探究竟。

  维权有了新途径

  对一些涉及数额较小、投诉成本太高、消费者维权困难等具有普遍性、一般性特点的投诉,可由消协组织发起公益诉讼

  前不久,重庆市北碚区的卢尚学计划和家人去云南旅游,提前在某网站上订购了5张特价机票。

  出发前一天,孩子突发高烧,不能正常出行,在退票时遇到了麻烦:他购买的是特价机票,代理商只退燃油附加费、机场建设费和保险费,几千元的机票费只能白白损失。“花钱买的机票,为什么不能全部退款呢?”对机票代理商的行为,卢尚学表示不解。

  除了机票退票,卢尚学遇到的消费侵权事情不少。“最常见的问题是信息泄露,手机号、邮箱地址被泄露出去,常常接到保险、理财、购房等五花八门的广告电话、短信和邮件,让人不胜其烦。”出于维权时间长、成本高等考虑,卢尚学一直没有想过要通过司法途径去维护自己的权益。“很多亲戚朋友也都遇到类似的问题,久而久之大家都见怪不怪了,没见谁动真格的去维权。”

  对于卢尚学碰见的烦恼,难道就没有办法了吗?当然不是。

  今年3月15日正式开始实施的《消法》明确规定:“对侵害众多消费者合法权益的行为,中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会,可以向人民法院提起诉讼。”这就是公益诉讼。

  然而,对于如何组织公益诉讼,卢尚学还不是很清楚:“是不是以后有了消费纠纷,就可以不用自己打官司了,而由消协帮忙打?”

  对于小卢的疑问,中国消费者协会有关负责人解释说,公益诉讼是个有特定含义的概念,并非所有的消费纠纷都适用,主要针对一些涉及数额较小、消费者不愿主动投诉;或者由于投诉成本太高,消费者维权困难等具有普遍性、一般性特点的投诉。“对小卢碰到特价机票不退等类似规定,是可以发起公益诉讼的。”

  去年上半年,国内多家媒体质疑苹果手机售后服务存在歧视问题,中消协也列举了苹果公司的诸多“霸王条款”,鼓励消费者主动站出来维权,但在当时,苹果公司迟迟没有给出正面回应或采取相应改善措施。“如果当时有公益诉讼,中消协就可以提起诉讼,申请法院判定苹果公司停止霸王条款。”

  卢尚学说:“作为普通消费者,如果由消协组织代为提起诉讼,那么经营者面对的压力无疑比面对单个或多个消费者时要大,处理起来效果肯定更好。”他期待新《消法》实施以后,对于一些处于垄断地位的企业制定的霸王条款、某些行业所谓的“行规”,消协组织能发挥其公益诉讼的作用,进一步净化消费环境、保护消费者利益,让消协真正成为消费者的“娘家人”。

  联合起来有力量

  通过消协实现“弱者的联合”,扭转消费者弱势地位

  “上网流量没用完,到月底怎么说没就没了?”去年4月,消费者王鹏通过某通信公司办理了手机上网套餐业务,由于平时上网少,到了月底,数据流量并没有用完。5月初查询,4月结余的流量已被清空。

  “运营商既没有在合同中明示,在办理业务时也没有明确告知,月底擅自将消费者购买的数据流量自动清零,是运营商的霸王条款。”王鹏说,通信公司未尽到告知责任,在消费者不知情的情况下,和消费者订立数据流量使用合同,与现行《合同法》《消费者权益保护法》的相关规定不符,损害了消费者的知情权。

  王鹏以“电信服务合同纠纷”为由,将这家通信公司告上了法庭,并要求通信公司返还流量、赔偿损失,改变计费方式,将消费者套餐中的剩余流量累积到下月。

  王鹏认为,他虽然以个人名义提起诉讼,和严格意义上的公益诉讼不同,但与他有相同经历的消费者不在少数,如果他的诉讼能够胜诉,改变这家通信公司的收费方式,受惠的是众多用户:“既是争取个人利益,也是对社会尽义务。”王鹏说,他这次诉讼也有公益性质。

  王鹏说,普通消费者遇到侵权时,维权的渠道有几种:与经营者协商和解、请求消费者协会调解、向有关行政部门申诉、请仲裁机构仲裁、向人民法院提起诉讼等,由于单个消费者势单力薄,难以形成维权合力,维权效果总是打折扣。

  对此,中国消费者协会有关负责人解释说,普通消费者相对生产厂家和经销商家来说,处于弱势地位,维权成本较高,要付出精力、时间和金钱成本,还面临举证难、取证难的问题,最后即使胜诉,多半是“付出一头牛,讨回一只鸡”,由有关部门来组织公益诉讼就很有必要。“新《消法》赋予了省级以上消协组织提起公益诉讼的主体地位,通过消协组织使消费者实现‘弱者的联合’,有望从根本上扭转消费者维权时的弱势地位。”

  在新《消法》出台前,2012年,无锡市消费者委员会就做了一次公益诉讼的尝试。无锡市消费者委员会将强制收取餐具费的某火锅店告上了法庭,经法院初步调解,这家火锅店退还了强制收取的餐具费,并承诺尽到相应提醒和询问义务,为顾客提供免费餐具。“无锡市消委会的诉讼改变了这家火锅店强制收取餐具费的做法,是一次有益的尝试,今后消协组织提起公益诉讼时,可以借助公益律师和法律援助的力量,消费者的公益诉讼之路应该更好走。”无锡市消委会有关负责人表示。

  王鹏说,按照新修改的《消费者权益保护法》的规定,对于涉及众多消费者利益的问题,比如不公平的格式条款、虚假广告等涉及消费者多、影响面广的行为,消费者协会可以以自己的名义来进行诉讼。“俗话说,团结起来有力量,消协组织不仅聚合了消费者的力量,更能通过其维权的专业性,组织律师进行诉讼,在维护众多消费者利益方面更有力量,让消费者更有底气。”

  百姓还有新期盼

  希望扩大公益诉讼领域,让消费者更方便、明白地维权

  公益诉讼在起诉、举证等方面更专业,给消费者的帮助不少,有利于降低消费者维权成本,缓解“赢了官司输了钱”的尴尬结局。当然,公益诉讼要真正取得实效,还有很长的路要走。

  对现行消费公益诉讼制度,北京海淀区消费者许丹认为还有许多方面需要细化:“法律规定,公益诉讼必须是一个组织或机构的主体,而且是侵害众多消费者合法权益的情况,可是公益诉讼具体涵盖哪些方面、消费者需要具备什么条件才能进行公益诉讼、提起公益诉讼的具体流程又是怎样等问题,消费者并不是很清楚。”

  中国消费者协会有关负责人说,根据新《消法》,消费者协会被赋予消费类公益诉讼的主体地位。但目前对组织公益诉讼还缺乏相应的配套规定,比如:诉讼费怎样收取?律师费谁来承担?赔偿费如何分配?经营者拒不执行法院判决的又该怎么办?消费者切实从消协组织的公益诉讼权中获益,尚需一段时日。

  中国政法大学环境资源法研究和服务中心刘金梅说,我国公益诉讼起步较晚,司法实践中的案例也不多。2011年《民事诉讼法》修改中首次明确了公益诉讼制度。“根据《民事诉讼法》,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

  “近年来,环境公益诉讼逐渐被公众熟悉,但和消费公益诉讼相比,环境公益诉讼的步伐要慢一些。”刘金梅说,消费公益诉讼和环境公益诉讼都是针对公共利益受损的情形,与普通老百姓关联也最密切。“新《消法》对提起消费公益诉讼的主体做出了规定,环境公益诉讼方面,《环境保护法》仍在修订中,关于公益诉讼主体争议还很多。”刘金梅说,各类民间组织和公民个人能否提起公益诉讼,仍有待进一步讨论。

  不过,刘金梅也认为,公益诉讼并不是万能灵药。“在公共利益领域,环境污染、生态保护、食品安全等领域的重大事件发生时,启动公益诉讼能为更多受害者争取赔偿,保护其合法权益,但老百姓权利受损时,也不能指望公益诉讼包治百病。对那些不适用公益诉讼的案件,不能滥用。”

  许丹说,希望有关部门能尽快出台公益诉讼相应细则,让消费者了解更多内容。“如今,网上交易、电视购物、医疗保险、教育、通讯等方面存在的虚假、欺诈现象比较普遍,希望可以扩大公益诉讼的领域,落实到具体的消费领域中来,让消费者更方便、明白地维权。”

控烟难,难于上青天吗

《 光明日报 》( 2014年07月15日)

  多年来,国家发布了一系列公众场所禁止吸烟的规定,有些地区、部门或城市还制定了禁烟的条例,但是屡禁不止。

  领导干部带头在公众场所禁烟有关事项的通知,是2013年底中共中央办公厅、国务院办公厅印发的,这被认为是最有影响力的一个文件。全国政协副主席韩启德说,这是我国控烟工作一个里程碑式的实践,人们经常说控烟工作是老大难问题,老大带头就不难了。

控烟缘何难上难?

  控烟,这些年我们控得怎么样呢?据全国政协委员、北京大学医学部主任助理吴明介绍,我国的控烟进展很遗憾地显示,按照《烟草控制框架公约》的要求,应有的控烟行动大多没有完成。烟草产量、销售不但没有减少,反而大量增加,我们是全球全面控烟背景下增长最快的国家之一。

  2004年,我国卷烟产量为18736亿支,2011年上升到24125亿支,增加了28.8%,年平均增加3.7%。如按每个烟民每天平均吸16支计,则新增烟民9227万人,年平均增加1318万人。

  我国控烟履约的进程如此迟缓而艰难,原因何在?

  吴明委员分析,相关的政府部门不作为是一个原因。比如多个缔约国的实践证明,在烟草制品的包装盒上印制醒目、清晰、画面较大的黑肺、烂牙、病容等警示图案,能够更强烈地传递吸烟有害健康的信息,达到促使部分烟草使用者戒烟和阻止新的吸烟者,尤其是对低文化水平人口、儿童青少年以及年轻妇女等更为有效。但我们相关的政府部门始终不推动这项工作,只是在烟盒上印制字体很小、反差也很小的“吸烟有害健康”等意思较为含糊的警示文字。别国在烟盒上印制警示图案是阻止青少年和女性吸烟的有效措施。但仅仅因某些政府部门以与“中国文化”不同、“老百姓不能接受”为借口,而未被写入控烟规划中。

  吴明认为,我们的控烟履约机制也存在问题。《烟草控制框架公约》要求缔约方“设立或加强并资助国家烟草控制协调机构”,建立一个完全摆脱烟草业利益、坚定维护政府履约立场、领导我国控烟进程的履约机制。但我国是由烟草专卖局的一个部门牵头负责控烟履约,这等于让与烟草生产、销售等有关的管理部门来负责烟草控制。这种管办不分、政企不分的体制,导致无法摆脱烟草企业利益的影响。

  烟草业能为政府财政带来不菲的收入,能够推动GDP的增长,所以关键要看政府有没有推进控烟履约的意愿。吴明说,如果在GDP至上的理念下,人的健康变成可有可无的了,那么这种GDP不仅没有含金量,反而含有大量的“烟灰”量。

二手烟危害仅是公共卫生问题吗?

  “我们常常说我们走在艰难的控烟路上,中国控烟情况并不理想。”全国政协常委、卫生部原副部长黄洁夫感叹。

  中国疾控中心烟草流行监测数据表明,中国超过70%的不吸烟者暴露于二手烟中。全球成人烟草的调查结果显示,在全球14个烟草高流行国家,中国人在工作场所二手烟暴露是最高的。

  我们国家自从2003年批准实施世界卫生组织的《烟草控制框架公约》以来,至今已经11年,但是烟草消费以及同烟草有关疾病的上升率,只升不降。这种情况,已经严重影响了人民的健康,不仅是公共卫生的问题,也是社会问题。这正是黄洁夫所担忧的。

  2009年以来,卷烟的价格表面上没有变化,但是由于收入的增加,物价上涨,卷烟的实际价格在下降,这使卷烟购买能力增加了60%。

  刚刚完成的全国青少年烟草调查结果也显示我国近7%的初中生在使用烟草制品,80%的学生都不曾因为他们不到18岁而被拒绝购烟;与其他国家相比,我国的烟价原本就低廉。有四分之一的初中生是拆零购买的;在校园里有超过一半的学生暴露在二手烟环境中;出了校园,大量的烟草广告促销又涌入学生的眼帘,甚至有些希望学校是用烟草品牌来命名的。在家庭中,一半以上学生的父亲是吸烟者。耳濡目染,将来这些孩子很难不成为吸烟者。

  与之相对应的,中国人群患吸烟相关疾病的比例也在大幅快速攀升,与上个世纪70年代相比,中国男性肺癌发病率增加4.65倍,心脑血管疾病大幅度攀升,冠心病发病年龄提前10年。每年因吸烟导致140万人死亡,占到全部死亡人数的14.6%。如果烟草流行趋势得不到有效的遏制,吸烟归因死亡比例将超过30%,烟草流行将导致巨大的经济负担。

怎么才能真控烟?

  近年来,每年都有多个“两会”委员和代表递交提案、议案,就推动我国控烟工作提出建议。2011年,281位全国政协委员和540多位全国人大代表,递交了联名提案和联名议案。但相关政府部门90%以上的答复,是在说明开展了很多工作,已经取得了很大成效等等。吴明无奈地道出,一方面,对委员和代表的具体建议“视而不见”;另一方面,总是与那些做得差的国家比。政府部门对提案、议案的答复文,在字里行间透露出“我们已经做得不错了”的含义。这些都说明政府根本没有推进控烟履约的意愿。

  政府出于国情、经济、就业等全方位的考虑,在控烟履约上采取逐步推进控烟工作的策略,我们是完全可以理解的!但是,这并不意味着政府可以不作为或尽可能少作为。履约是缔约国的责任和义务!作为一个负责任的大国,应该对中国的形象和声誉负责!更应该对国民的健康负责!因此,我们建议:

  ——政府要加大对控烟履约的重视程度,国务院应加强对控烟履约的领导。建议由国务院作为组长单位牵头履行《公约》领导小组,负责协调解决履约中的重大问题,推动控烟履约。

  ——政府应立即采取切实的控烟行动,让全国人民在近期能看到政府确实有全面推进履约的诚意和行动。建议第一个行动从改变烟盒包装警示标识开始,除了烟盒包装上印制醒目的健康警语外,还印上黑肺、烂牙、病容等警示图案,面积不应小于烟盒面积的40%-50%。

  ——国家烟草专卖局只履行行政管理职能,与烟草生产经营管理职能相剥离,实现政企分离、管办分开。

唯有立法才是控烟的不二选择

《 光明日报》( 2014年07月15日)

  吸烟是有害健康的生活习惯,是造成多种慢性病的最重要的行为因素,但是不同于其他慢性病的行为高风险因素的是,吸烟还有成瘾性,单纯依靠宣传、教育来达到改变人们社会生活习惯、社会行为,放弃不健康的生活方式这个效果是有限的,过程也很漫长。

  2003年第56届世界卫生大会通过了《烟草控制框架公约》,提出了控制慢性病的“25%”目标(在2025年,减少25%因各类慢性病导致的早逝,其中吸烟率要降低30%,也就是在11年内,把中国吸烟人数从3亿降低到2亿),要实现这个目标,必须通过立法的方式,全面实施世界卫生组织的《公约》。

  而且,按《公约》及其实施准则的规定,缔约方应在《公约》生效后三年内采取和实行有效措施以确保在烟盒包装上印上大而清晰的健康警示;五年内采取和实行有效的立法、行政或其他措施以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所接触烟草烟雾;五年内采取适宜的立法、行政或其他措施广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。

  但是,我们国家目前尚无国家层面的法律。《公共卫生管理条例》因为上位法没有修改而没有得到实施;我们看到的《广告法》征求意见稿并没有全面禁止烟草广告、促销和赞助;虽然2009年调整了卷烟的税率,但卷烟的零售价格没有发生变化,卷烟的可及性进一步增加。两次修改烟盒包装上的健康警示语并没有起到警示吸烟危害的作用。

  中国履行《公约》刻不容缓,为此我们呼吁,我国政府要尽快履行对《公约》的承诺;尽快制定国家控烟法,逐年降低吸烟率。

  中国工程院院士王辰也说,我国政府应进一步推进控烟履约工作,普及烟草危害健康的科学知识,同时综合采取控烟立法、提高烟税、禁止烟草广告等措施,通过控烟履约在国际上树立我国负责任、讲信用的大国形象。

立法名称用《避免二手烟危害法》为好

《 光明日报》( 2014年07月15日)

  要慎重选取立法名称,建议采用《避免二手烟危害法》或《烟害防治法》,尽量不要使用《控烟法》或《禁烟法》。

  我国烟草控制立法目的,在于保护非吸烟者不受二手烟危害,这是吸烟者不得逾越的界限,也是控烟立法的正当依据,烟害防治法之类的立法名称可以避免烟民的误解和抵触,最大程度获取非吸烟者的认同和支持。

噪音扰民不休 耳根清净难求

  夏季的哈尔滨是一个音乐之都,悠扬的音乐声飘荡在城市上空。然而随着城市的发展,汽车鸣笛、大排档叫卖、商业活动音响、建筑工地施工、广场舞的音乐都成为干扰城市居民生活的不和谐音符。记者从哈尔滨市城市管理行政执法局了解到,入夏以来,该局仅商业类噪音投诉就达1768件。告别噪音,营造一个更加宜居的城市环境,成为很多市民的诉求。

深夜鸣笛社区住户夜不能寐

  深夜,一阵急促的车辆鸣笛声划破了夜空的宁静。家住哈尔滨西典家园C区的杨女士从睡梦中被惊醒。她赶紧到阳台处向楼下张望,紧接着很多家的灯也都打开了。由于是不封闭小区,很多私家车主夜晚都将车停在小区楼下。这次看来,刺耳的笛声就是有车主夜里有事要出去,却被别的车堵在里面。声音大概持续了10分钟,没有人来挪车,杨女士的困意却早就没有了,又是一个失眠夜。这样的事情不只一次出现,小区里鸣笛让她感到很头疼。记者在采访中发现,类似车辆噪音污染的投诉近来越发频繁。很多街道上都会有车辆的禁鸣标志,交管部门也会惩处乱鸣笛行为,但是小区里的车辆乱鸣笛面临着监管难、取证难的问题。一位物业公司的工作人员透露,业主投诉车辆乱鸣笛,有时物业公司工作人员赶到,声音已经没有了。目前他们也只能是对车主进行宣传教育,没有更好的办法来解决。

商业噪音休闲不能“讨人嫌”

  夏季烧烤大排档成了人们休闲的好去处,然而很多人的休闲却影响到了他人的休息。近日,记者在赣水路与香城街交口附近走访看到,不到一公里的路上排列着十几家烧烤大排档。虽然临近凌晨,烧烤摊位仍人声鼎沸。世界杯期间,许多烧烤摊位还支起了大屏幕投影直播比赛。在一家名为“原新疆大串”的烧烤大排档内,记者刚刚坐定,即听见周围用筷子敲打餐盘的声音,随之叫喊声不绝于耳,原来是德国队攻入一球,大家正以此庆祝。半个钟头后,记者正困意十足,被一阵叫喊声惊醒。一位满面通红、微醉的球迷高高举起手中的酒瓶,“啪”地一声摔向地面。响声随后被庆祝声淹没,散落一地的玻璃碎片在路灯的照射下格外刺眼。家住建成家园22号门8楼的张女士告诉记者,尽管家住8楼,但是楼下的划拳声、叫喊声、庆祝声依然听得清清楚楚。张女士说,大排档年年有,今年特别多。也许是世界杯的缘故,大家更喜欢狂欢着看球赛吃烧烤,但是希望他们能考虑一下其他人的感受。她现在就盼着下雨,因为雨天楼下相对会安静一点。

  位于哈西服装城附近的哈尔滨市图书馆,每到夏季就饱受噪音的干扰。图书馆一位工作人员介绍说,图书馆没有空调,夏天只能开窗通风。周末和休息日是图书馆读者最多的时候,但也是周围环境最为嘈杂的时候。周围都是商场,周末常有促销的活动和广告。马路对面就是啤酒广场,晚上也是人声鼎沸。读者经常反映噪音的问题,但是身处商圈,图书馆工作人员也感到无可奈何。

乐音成噪扰民不止两三天

  在香城街上,一台面包车停在夜市中间。车边摆放着一台一米见方的音响,播放着嘈杂的音乐,音响旁摆放着汽车玻璃水、车载光盘等汽车用品。距离面包车不到50米的“惠民超市”老板李先生告诉记者,开春后就有人一直在这里卖碟片和汽车用品,一卖就是一小天,有的时候甚至会卖到夜里九十点钟。他在超市里看电视都需要将电视声音调至平时的两倍,才能听得清。接听送货电话,更是需要“连听带猜”,扯着脖子对着电话喊。李先生说,歌曲虽好,可也不能贪听不是。

  不知从何时起,不论是在公园、广场还是在小区里都会有大妈们活力四射的舞蹈。这样的健身娱乐活动自然无可厚非,但其音乐影响到了小区居民的休息,也成了市民投诉的一个焦点。记者了解到,鸿朗花园小区、世纪花园小区、民生国际小区都曾有居民投诉广场舞扰民。很多市民表示,老年人有健身娱乐的权利,但是居民也有休息的权利,如何在两者之间达成共识成为其中的难点。很多市民表示,希望跳广场舞的老年人也能够切实为周围的居民考虑,将音量调小一些,不要干扰到孩子学习和家里老年人休息。

噪音治理 需多部门“合力”

  哈尔滨市城市管理行政执法局工作人员介绍,噪音污染具有瞬时性、分散性、偶发性的特点,执法人员面临取证难的问题。近日,针对夏季市民对噪音投诉较多的现象,为保证市民安静正常的生活环境,哈尔滨市城市管理行政执法局根据有关法律法规,将对市区街道、广场、公园等公共场所组织娱乐、集会等活动,使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量以及在居民居住区内22时至次日6时,产生环境噪音,干扰他人生活的露天娱乐活动,在城市市区噪音敏感建筑物集中区域内使用高音广播喇叭等不文明行为,进行集中清理整治。经多次警告拒不整改的,将依法采取强制措施,扣押音响设备,并处以200元以上500元以下的罚款。

  记者在采访中了解到,不同的噪音污染市民需要向不同部门投诉。家庭使用电器、乐器或家庭娱乐活动音量过大,在已竣工交付使用的住宅楼内进行装修产生噪声,未经公安机关批准产生偶发强烈噪声活动,市民可以向公安部门反映。如果遇到商业活动发出高噪声的方法招揽顾客,在市区噪声敏感建筑物集中区域内使用高音喇叭,在公共场所娱乐、集会活动使用音响器材音量过大,在居民区内开办产生噪声、振动的露天经营性停车场、空车配货、加工场点,建筑施工噪声,露天烧烤食品产生油烟,市民则应该向城市管理行政执法部门投诉。

  哈尔滨市城市管理行政执法局的工作人员表示,要从根源上解决噪音污染的问题,建设安静舒适的生活环境,更多的还是需要广大市民的主动配合。加强对整治噪音污染的相关法律法规的宣传,让每位市民都能从自身做起,认识到噪音的危害,使防治噪音污染成为一项全民自觉行为,才会使哈尔滨之夏告别噪音,充满乐音。

近日,松北区行政执法局接到群众举报观江国际小区工地夜间施工扰民。松北区行政执法局对此事高度重视,及时约谈施工单位相关负责人,本着扶持、服务的角度多次催告建设单位立即整改,考虑到企业工期紧张、工程量大等问题,向企业提出调整工序的建议,要求企业做出承诺保证夜间施工期间不产生噪音扰民,同时,做好日常管理与服务工作,对工地进行不定期的巡查。观江国际小区群众对松北区行政执法局的服务态度、办事效率表示满意,对事件处理结果也表示肯定。

  刑法修正案(九)11月起开始实施。除众所周知的嫖宿幼女罪寿终正寝、巨贪可把牢底坐穿、猥亵男性也可身陷囹圄外,一些生活中不以为意的陋习——如用医闹来获利、找人替考、法庭上辱骂法官都将可能入罪。今后,有些事不能再做了,不然,“刑法九”可能找上你!

  指望医闹获利?

  这是打错算盘

  “闹一闹,好处到”——不少患者或家属在医疗纠纷发生后,不是通过走法律渠道解决问题,而是企盼用“医闹”来“绑架”医院。再这样干,你肯定要“吃大亏”,如果是“带头大哥”就更惨了!

  刑法修正案(九)规定:“聚众扰乱社会秩序,情节严重,致使工作、生产、营业和教学、科研、医疗无法进行,造成严重损失的,对首要分子,处3年以上7年以下有期徒刑;对其他积极参加的,处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”

  收买妇女儿童?

  一律追究刑责

 
 
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