市人大内务司法委员会

（2015年12月23日）

　　在当前全面推行依法治国、切实维护司法公平正义的背景下，司法机关和司法人员的司法和执法活动普遍受到群众关注，客观上存在的一些司法不公案件，导致群众向人大常委会申诉、举报和控告司法机关及其工作人员、请求人大监督的案件不断增多。司法机关及其工作人员的主要工作就是办理案件，加强对司法活动进行监督，努力让群众在每一起案件中都感受到公平正义已经成为人大司法监督工作的主要任务。为全面深入了解市人大常委会涉法涉诉案件交督办工作情况，市人大常委会党组书记、主任王颖高度重视，亲自部署，成立了由市人大常委会副主任才殿国任组长，市人大常委会委员、内务司法委员会主任委员吕诚任副组长，部分市人大常委会组成人员、内务司法委员会委员、市人大代表及市本级司法机关有关工作人员为成员的调研组，于2015年11月至12月对涉法涉诉案件交督办工作情况进行了调研。调研组本着“广泛深入、求真务实、客观公正、力求实效”的原则，通过采取座谈讨论、实地走访、专家论证等形式，重点对内务司法委员会交督办工作情况，市本级司法机关和区、县（市）人大常委会办理工作情况，进行了深入细致地调查。现将有关调研情况和下步工作意见报告如下：

　　一、案件受理基本情况

　　2014年以来，市人大内司委在司法工作监督方面以促进司法机关公正司法，维护群众合法权益和社会稳定为工作重点，依据宪法、法律赋予的职权，围绕市人大常委会重点工作和人民群众普遍关心的热点、难点问题，研究改进对司法机关具体案件的督办方式，认真完成涉法涉诉案件办理工作。2013年11月1日至2015年11月30日，内司委共收到上级人大交办、群众来信和来访涉法涉诉案件315件。其中2014年共收到178件，受理55件，均列为督办案件，占收到案件总数的31%，较2013年受理案件减少6件，下降了10%；2015年共收到137件，受理32件，均列为督办案件，占收到案件总数的23%，较2014年受理的案件减少23件，下降了42%。

　　从案件的来源看， 2014年省人大内司委交办37件，占受理案件总数的67%；市人大常委会主任会议成员交办8件，占受理案件总数的15%；内司委依职权交办10件，占受理案件总数的18%。2015年省人大内司委交办29件，占受理案件总数的90%；市人大常委会主任会议成员交办3件，占受理案件总数的10%。

　　从司法机关办理情况看，2014年已办结案件52件，未结案件3件，办结率95%。法院已经办结并报告办理结果的案件中，因无财产执行而程序终结或正在执行中8件，占督办执行案件总数的72%；支持申诉人请求改判、发回重审案件5件，占督办案件总数的9%；驳回申诉人请求，维持原判案件5件，占督办案件总数的9%；申请法院立案案件2件，均已立案。2015年已办结案件20件，办结率62%，未结案件12件，未结率38%。法院已经办结并报告办理结果案件中，执行案件执行终结1件，占督办执行案件总数的12%；支持申诉人请求改判、发回重审、调解结案案件5件，占督办案件总数的16%；驳回申诉人请求，维持原判案件5件，占督办案件总数的16%。

　　从承办机关看，2014年交市法院办理41件，占督办案件总数的73%；交市检察院办理1件，占督办案件总数的2%；交市公安局办理12件，占督办案件总数的21%；交市司法局办理1件，占督办案件总数的2%；内司委存档1件，占督办案件总数的2%。省人大交办37件案件中，交市法院办理25件，占交办案件总数的67%，市法院直接办理10件，基层法院办理15件；交市检察院办理1件，占交办案件总数的3%；交市公安局办理10件，占交办案件总数的27%，市公安局直接办理6件，分局办理4件；交市司法局办理1件，占交办案件总数的3%。主任会议成员、内司委依职权交办18件案件中，交市法院办理16件，占交办案件总数的88%，市法院直接办理10件，基层法院办理6件；交市公安局办理2件，占交办案件总数的12%，均为分局承办。2015年交市法院办理24件，占督办案件总数的75%；交市检察院办理3件，占督办案件总数的9%；交市公安局办理5件，占督办案件总数的16%。省人大交办29件案件中，交市法院办理22件，占交办案件总数的76%，市法院直接办理12件，基层法院办理10件；交市检察院办理3件，占交办案件总数的10%；交市公安局办理4件，占交办案件总数的14%，市公安局直接办理1件，分局办理4件。主任会议成员交办3件案件中，交市法院办理2件，占交办案件总数的67%，市法院直接办理2件；交市公安局办理1件，占交办案件总数的33%，由分局承办。

　　从涉法涉诉情况看，2014年涉诉案件53件，占督办案件总数的96%，其中，刑事案件18件，占涉法案件总数的35%；民事案件33件，占涉法涉诉案件总数的63%；治安案件1件，占涉法案件总数的2%。涉及纪检、监察案件2件，占督办案件总数的4%，市公安局、市司法局各1件。2015年全部为涉诉案件，其中，刑事案件9件，占涉诉案件总数的28%；民商事及执行案件23件，占涉法案件总数的72%。

　　从涉诉案件的诉讼环节来看，2014年涉及市法院直接办理的立案案件1件，一审案件1件，二审案件13件，再审案件3件，执行案件4件；基层法院办理的立案案件1件，一审案件9件，再审案件2件，执行案件7件。涉及市检察院直接办理的案件管辖案件1件。涉及市公安局直接办理的立案案件3件，侦查案件7件，行政复议案件1件。2015年涉及市法院直接办理的立案案件1件，一审案件1件，二审案件5件，再审案件6件，执行案件1件；基层法院办理的一审案件2件，执行案件8件。涉及市检察院直接办理的立案案件1件，批准逮捕案件2件。涉及市公安局直接办理的侦查案件1件，分局办理的立案案件2件，侦查案件2件。

　　从申诉、控告、举报人诉求看，2014年举报他人犯罪、要求司法机关追究刑事责任案件7件，占督办案件总数的12%。申诉要求尽快侦查终结案件5件，占督办案件总数的9%；尽快执行终结案件10件，占督办案件总数的18%；要求公正审理案件19件，占督办案件总数的34%。控告侵犯诉讼权利案件5件，占督办案件总数的9%。其他理由9件，占督办案件总数的18%。2015年举报他人犯罪、要求司法机关追究刑事责任案件3件，占督办案件总数的9%。申诉要求撤销案件3件，占督办案件总数的9%；尽快侦查终结案件4件，占督办案件总数的12%；尽快执行终结案件7件，占督办案件总数的21%；要求公正审理案件11件，占督办案件总数的34%。控告侵犯诉讼权利案件2件，占督办案件总数的6%。

　　通过对2014年和2015年案件督办工作统计分析，主要反映出以下几方面的特点：

　　（一）列为督办的案件均为涉法涉诉的信访或者人访案件。

　　从受理的案件来源看，全部督办案件均为群众来信来访案件，无执法检查、听取和审议司法机关专项报告中发现的案件。

　　（二）市人大内司委交督办的案件来源大多数是省人大内司委交督办案件。

　　2015年省人大内司委交督办案件数量虽较2014年减少，但比例却仍占到内司委交督办案件总数的90%。2015年，主任会议成员仅交办3件案件，内司委未再依职权交督办案件。

　　（三）申诉人反映的情况大多不属于人大司法工作监督范围。

　　经审查承办机关督办案件情况报告发现，有些申诉人将本应直接向司法机关反映的诉讼主张、上诉理由、再审请求，以控告、申诉、举报司法机关、司法人员违法办案等形式向人大反映情况，请求人大监督支持其胜诉，或者将应当通过正常诉讼程序依法解决的案件，转化为涉法涉诉信访事项，要求人大行使监督权力来达到维权目的，存在“信访不信法”的问题。经审查，市法院2015年已报告办理结果的案件中支持申诉人请求的5件案件，都属于这种情况。

　　二、内司委督办工作情况

　　两年来，内司委把加强对司法机关的工作监督作为工作重点，一方面要完成上级人大内司委交办的工作任务，另一方面将工作重心由转交督办涉法涉诉案件向监督涉及案件的具体工作事项转移，突出了对司法机关法职人员履职情况的监督，着重抓了以下几方面的工作：

　　（一）实行分级办理，把住涉法涉诉案件的入口关。

　　内司委在上位法和有关工作制度尚不完善的情况下，按照常委会主要领导的要求，从规范对涉法涉诉案件的工作监督入手，遵循依法监督、集体行使职权、不干预司法机关独立办案的原则，严格控制案件受理范围，把交督办案件限制在组织法规定的受理公民对司法机关已经发生法律效力的判决、裁定、决定和对司法人员司法行为违法的举报、控告、申诉案件等范围内，对属于司法机关的职责，而且依照诉讼法律规定正在诉讼过程中的事项，不向司法机关交督办。严格司法处审查案件涉及的具体司法行为是否存在问题、内司委审批案件采取督办、转办、转交等何种具体处理方式的分级审查、审批工作程序，对收到的来信和接待来访的案件，通过转交相关司法机关、常委会办事机构和释法明理、引导诉讼等方式，使案件回归诉讼程序当中，把交督办案件了解具体司法工作情况同了解和掌握司法机关法职人员履行职责情况结合起来，内司委只关注司法人员的具体司法行为，案件的具体处理结果则交由司法机关自行决定，有效避免了干扰司法机关行使司法权。

　　（二）落实岗位责任，把好督办案件的质量关。

　　内司委对督办案件实行承办人负责制，从案件的受理到报告办理结果全程负责，及时了解和掌握交办案件进展情况，督促有关部门依法、公正、及时办理督办案件，切实解决案件存在的问题。注重与司法机关内部督办部门的沟通协调，发挥其在内司委和具体办案部门的桥梁和纽带作用，明确交的理由、办的重点，把人大的督办意见作为启动内部监督制约机制的来源，贯彻落实到办案部门的办案活动中，促进工作落实。对需要听取司法机关案件办理情况汇报、调阅有关案件卷宗及材料、入庭听审的案件，要求须有市人大代表和法律顾问组成员参加，承办人员不得对事实认定和法律适用和处理提出意见，不得以权谋私、徇私舞弊，代表和顾问的参与既能对司法机关的具体司法行为开展监督，又能促进人大工作人员依法履职，保证交督办案件办理效果。

　　（三）落实告知制度，把好督办案件的结果反馈关。

　　内司委日常接待和受理的来信来访工作中，一方面宣传有关法律来做好上访群众的息诉工作，一方面督促有关司法机关依据法律途径纠正和解决涉法涉诉案件存在的问题，对司法机关报告的办理结果要求在五个工作日内提出审查意见，报请内司委主管副主任委员或者主任委员审批后，及时将审查意见、督办案件的办理情况和办理结果书面向交办机关、交办人反馈，并及时依法答复申诉人。几年来，内司委在督办案件过程中未发现需要常委会依法开展监督的案件，交办机关、交办人以及申诉人对内司委反馈的案件办理过程、督办结果均表示满意。

　　三、存在的问题

　　近年来，内司委涉法涉诉案件督办工作虽取得了一定的效果，但在工作中也存在一些问题，主要有以下几个方面：

　　（一）涉法涉诉案件个案监督缺少法律依据。

　　按照监督法的规定，人大常委会对司法工作监督主要形式是听取和审议专项工作报告、执法检查等，解决司法工作中群众反映强烈、带有共性的问题，对涉法涉诉案件办理工作未作出规定，全国人大、省、市人大及其常委会也未出台程序性规定，从全国人大内司委工作会议上了解的情况看，全国人大内司委对具体案件监督工作既未出台相应的办法，也没有明确支持和禁止；地方人大内司委有开展此项工作的，做法也不一致，内司委对具体案件开展监督工作仍缺少明确的法律依据和操作规范。

　　（二）交督办案件工作定位不够准确。

　　目前，我们在交督办案件过程中，注意力还放在对个案的工作进度、办理结果审查方面，未能依照监督法第九条的规定为常委会确定对司法机关的监督议题汇集信息、提出意见建议。实际工作中，还存在就事论事的现象，把主要工作放在解决具体问题上，缺少寻根溯源、促进整改等方面工作，督促司法机关提升法律实施质效的法律监督效果不明显。目前，内司委督办工作中虽然发现、解决了部分案件存在的问题，但对这些办案人员的责任追究还单纯依靠司法机关内部纪检监察部门来落实，尚未按照常委会对司法机关法职人员履职监督工作程序的要求，把监督案件和监督法职人员结合起来。

　　（三）交督办个案不利于法治进步。

　　从近几年受理的案件来源看，全部督办案件无执法检查、听取和审议司法机关专项报告中发现的案件，也就是说这些案件均不属监督法中规定的常委会需要开展监督的对象。案件来源不清、受理案件标准不明、交督办工作随意性强，不符合人大集体行使职权的原则，也会造成替一方当事人代言的不良影响。尤其是对于正在司法机关办理程序中的案件进行督办，一方面，往往会给司法机关及办案人员带来误解、造成压力，不利于依法独立办案，额外增加司法工作强度，浪费司法资源。另一方面，会助长上访人“信访不信法”，寻求“法外开恩”的意识，将本应在诉讼活动中依法解决的问题，通过利用人大的监督权力实现一方诉求，不利于公平保护当事人的合法权益，不利于社会稳定和法治进步。

　　四、下步工作意见

　　内司委的工作职责是协助常委会依法开展司法工作监督。依据监督法规范司法监督工作中涉及具体案件的办理程序是做好这项工作的前提和基础。党中央依法治国的决定明确要求，各级党政机关和领导干部不得干预司法活动、插手具体案件处理，不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情。2016年全市司法机关体制改革将全面铺开，内司委的司法监督工作需要顺应改革进程，积极探索研究司法监督工作的途径和方法，既要支持司法机关依法办案，还要严格把握监督工作的原则和方向，保证监督的合法性、准确性和实效性。对开展司法监督工作中涉及的具体案件，我们主要有以下工作意见：

　　(一)调整工作定位，加强对涉法涉诉案件的调查研究。按照监督法的规定，内司委应将涉法涉诉案件交督办工作调整为了解、掌握司法机关工作中群众反映强烈、带有共性问题的调研工作，可以把收到的来信来访案件做为常委会选择司法工作监督议题的一个途径和渠道，通过对这些案件涉及的具体司法行为进行分析、梳理、归纳和调研，为常委会确定司法工作监督议题提供信息、积累素材。

　　(二)涉法涉诉信访案件统一归口办理，内司委不再直接向司法机关交督办。按照全国人大法律委员会在向全国人大常委会报告监督法修改情况时的意见，涉法涉诉案件交督办工作不属于人大常委会集体行使对司法机关工作的监督职权，而是属于涉法涉诉的信访工作，可以由人大常委会的专门工作机构转交司法机关依法处理。按照这个意见，内司委应将收到的来信来访案件交由常委会专门处理信访工作的办事机构统一归口处理。

　　（三）坚持集体行使监督职权，依法开展司法工作监督。按照监督法集体行使监督职权的要求，对于需要由内司委办理的司法工作监督事项，须经常委会或者主任会议决定后，或者由内司委提出意见建议，经常委会或者主任会议批准后，内司委才能对有关具体工作事项进行专题检查、调查、视察，并报告办理结果，跟踪督办落实常委会或者主任会议的决定、决议、审议意见。

　　（四）加强沟通联系，认真完成上级人大常委会案件交办工作。内司委要积极配合上级人大常委会依法开展监督，及时处理交办的涉法涉诉案件，加强沟通联系，认真做好服务工作。上级人大常委会有具体处理意见的，交有关部门依法处理，并督办及时报告办理情况。没有具体处理意见的，根据交办涉及的具体事项，按照前三条意见处理。

　　（五）积极协助代表依法履职，充分发挥代表参与司法监督作用。健全完善代表参与司法工作监督制度，积极协助代表履行监督职责，充分发挥人大代表参与司法工作监督的作用，依法开展对司法机关法职人员履职情况的监督，把监督司法行为和监督法职人员结合起来，通过依法履行监督职责推进司法机关的队伍建设，促进司法公正。同时，规范代表监督行为，坚持依法监督、不干预司法机关独立办案。

　　内司委将按照依法治国和司法体制改革的要求，明确责任，找准定位，依法履职，注重实效，依据法定程序向常委会提出涉及具体司法工作事项的监督意见建议，将监督具体案件涉及的具体司法行为同常委会开展的执法检查、听取和审议司法机关专项工作报告等监督方式结合起来，确保司法监督工作落到实处。

　　课题负责人：才殿国

　　课题组组长：吕　诚

　　课题组副组长：王　勇、杨子春

　　课题组成员：任学军（执笔）、王春晓、罗　哲