在2015年年初召开的市十四届人大四次会议上,首次增加了一项新议程——大会发言。在第二次全体会议上,12名人大代表围绕审议“一府两院”和人大常委会工作报告作大会专题发言。他们发言选题广泛、观点新颖精辟、论述透彻犀利、建议中肯精良,真切体现了“人民选我当代表,我当代表为人民”的高度责任担当和强烈履职意识。这次人大代表在人代会上作大会发言,是哈尔滨市人大继去年市十四届人大三次会议首次开展民生对话后创新人大监督方式的又一次成功实践,不仅引起了全体代表与全社会的高度关注和强烈共鸣,而且也取得了预期的良好效果。随着党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定以及“四个全面”战略布局的提出,人大作为法律监督机关在依法治国、建设社会主义法治国家进程中的作用将越来越重要。面对艰巨繁重的历史使命,依法履职、创新实践,不断提升人大监督工作的实效不仅迫切而且必须。这次大会发言的成功尝试再次证明了创新是人大工作与时俱进的动力,只有不断创新人大工作,才能为人大依法履职、发挥作用持续注入新的活力。笔者因在人代会上作为工作人员有幸参与,亲历了这项创新性工作的全过程,因而有一些观察和思考。
认真查阅资料后了解到,大会发言通常是政协会议上政协委员在全体大会上就某一方面选题作专题发言,这也是政协参政议政和政协委员履职的主要形式。在人代会上由人大代表在全体大会上作大会发言这还是少有的。因为一年一度的人代会其议程安排有着近乎相同的法律规定,如:听取相关工作报告、代表团分组审议、大会作出决议决定、通过相关决议决定、进行相关选举事项等等。通常在人代会全体会议上发言的就是同级人大常委会和“一府两院”的主要领导作工作报告,而人大代表在人代会上的话语权具体体现在分组或联组审议各种报告的时候。在人代会全体大会上代表作大会发言,扩大代表审议发言的受众范围,确实是人代会形式和内容的创新,这既是对代表审议话语权的充分尊重和展示,也是拓展代表履职方式的崭新平台。
代表在人代会上作大会发言的法理依据——
审议权是人大代表执行代表职务的法定特权
代表在人代会上作大会发言的实质是代表行使审议权的一种体现。而审议权是法律赋予代表的一种重要权力,通过行使审议权发表观点意见,提出批评建议,以更好地履行代表的监督职责。尤其代表在人代会全体会议上作大会发言,往往选题更受关注、观点更新颖犀利、建议更独到别致。应当说大会发言是代表在各代表团分组审议、联组审议基础上更充分、更高端、更优质的深度审议。为保障代表能不被干扰地充分行使好审议权,法律同时赋予了人大代表“言论免责权”,宪法第七十五条和代表法第三十一条、地方组织法第三十四条都分别规定了全国人大代表和地方各级人大代表“在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究”。我国的人民代表大会制度是具有中国特色的现代新型代议制度,赋予各级人大代表言论免责权极为重要和必要。在人民代表大会的政体制度下,各级人大代表依法由选区选民直接选举或选举单位间接选举产生,是原选区选民或选举单位和广大人民群众的法定代言人,作为各级国家权力机关组成人员,代表人民的利益和意志依法参与管理国家事务、行使国家权力。为了更好地体现“中华人民共和国的一切权力属于人民”的人民主权原则,赋予各级人大代表审议权、言论免责权,能够更好地让各级人大代表直抒己见、理直气壮地为民代言、能够更充分地发挥各级人大代表在国家权力机关中的主体作用。由此可见,审议权、言论免责权是我国各级人大代表执行代表职务的法定特权,这是对人大代表行使审议权的重要保障,可以保证代表充分自由地发表意见,这些法律规定也为代表在人代会上作大会发言提供了充足的法理依据。
代表在人代会上作大会发言的创新实践要求——
由小范围的局部浅层交流到大场合的整体深层审议
代表在人代会上作大会发言首先是代表行使审议权,但又不仅仅是一般的审议。代表在代表团分组审议或联组审议时的审议发言可以是有准备的,也可以是受到启发后补充发言,还可以是代表们现场即兴相互交流、插话、讨论等等。与这些形式相比,大会发言无论从形式到内容到组织都要求更高更严谨,需要更充分的准备。首先,在大会议程安排上。每次召开人代会都需要完成相应的法定议程,在有限的会期内能否作出大会发言的安排,需要认真研究、精心设计;其次,在大会发言的选题要求上。人代会几个法定报告的审议有着固定的议程要求,必须从审议时间、形式上予以保证。大会发言的选题是就几个法定报告进行审议,还是在各代表团分组、联组审议的基础上,将事关经济社会发展全局、“一府两院”依法履职等方面有深度、受关注的专题集中到大会上集中展示,也需要根据大会议程的总体安排设计考虑;第三,在大会发言的组织设计上。人代会一年一次,在人代会上人大代表作大会发言,可谓份量重、影响大,因此要求大会发言必须是高层次、高质量、高水准,这样的发言如何组织确实要下一番功夫。是以各代表团为单位集整体力量完成,还是人大各专门委员会组织相应界别代表确定发言代表和发言专题,都需要在实践中不断探索。
完善代表在人代会上大会发言的制度设计——
从对代表发言的系列安排到注重发言结果的有效转化
人大工作任重道远,创新实践永无止境。这次人代会首次大会发言的成功实践,提醒我们要及时总结经验、不断完善,要思考如何从制度设计上使这项拓展代表履职权力的工作不断完善,这不仅是对一项创新工作有价值的深入思考,更是人大工作者在依法治国大背景下的责任担当。鉴于此,为不断提升大会发言的整体功能,使其走向常态化、规范化,建议建立完善大会发言工作的相关制度设计。如:
1、明确举办条件。大会发言是在人代会上举办的,考虑到会期、议程等因素,每年一次的人代会议程必须法定严格。在这种情况下,在全体会议上是否安排大会发言要综合考虑,是将其固定下来常态化,还是根据需要如围绕推进市委、市政府中心工作适时安排,都需要深入研究、探讨,将举办大会发言的条件予以明确。
2、明确组织主体。大会发言在会上,功夫却在会下。大量的组织工作都在人代会召开之前,甚至整个闭会期间都要有针对性地筹备。包括发言选题的确定、开展必要的调研、发言代表的确定等等。这就需要对闭会期间的组织主体予以明确,无论是各代表团还是人大各专门委员会,都要对这项人代会上的重头工作提前筹备、规划设计。
3、明确选题范围。要对大会发言的选题范围,或者说是对大会发言审议的议题予以明确,是对人代会上法定的6个报告(即计划、预算、“一府两院”及人大常委会工作报告)全口径、全覆盖审议,还是分专题、分类别审议?像专题审议政府民生工作报告,这些都要根据需要提前设计。总的原则是每年应有所区分,而不应简单重复。或经济发展、或社会管理、或生态建设等,要围绕中心、服务大局来设定。
4、明确发言结果的利用。创新性工作就要有创新性的效果。因大会发言事先准备充分,其发言质量、效果甚至影响远远超过其他形式的审议,所以应充分发挥大会发言对监督、改进“一府两院”等方面工作的积极作用,这也是衡量这项工作成效的重要参考。因此,对大会发言结果要综合利用,条件成熟的可转成代表议案、建议,交政府限时办理,有的问题可以打包集中交政府专项办理,并应形成制度明确由人大专门机构负责推进督办。(作者:何 泳)