根据宪法和法律的规定,各级人大及其常委会的上下级之间,不存在领导关系,只存在工作联系关系和法律监督关系。在地方人大的实践工作中,为了加强地方人大的权威,迫切要求加强上下级人大之间的联系,但如何加强这种联系袁各级人大一直处于探索中。2015年黑龙江省人大常委会组织全省三级人大袁上下联动,举全省之力对《中华人民共和国行政许可法》和《黑龙江省规范行政许可条例》“一法一例”执法检查。
一、人大联动监督的法理依据
上下级人大常委会之间究竟是什么关系?建国初期,学界和实务界对此颇有争论。彭真同志说,上下级人大常委会要加强联系,但是它们之间没有领导关系。对政府的日常工作,人大及其常委会不要干预,以免干扰宪法规定由政府行使的职权。“实际上,全国人大常委会对省级人大常委会可以概括为三个关系:一是法律上的监督关系;二是选举上的指导关系;三是工作上的联系关系。”全国人大常委会原副委员长王汉斌认为,地方人大常委会也受双重监督:一是它要接受本级人民代表大会的监督,向其报告工作;二是如果地方人大常委会的决议不符合法律规定,上级人大常委会有权要求它自行纠正,如果不纠正,可以撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议。根据宪法和有关法律规定,全国人大常委会有权撤销省级人大及其常委会制定的与宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议等。地方各级人大都必须保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会的决议、决定在本行政区域内的遵守和执行。这就保证了国家法制的统一和上级人大决议、决定的贯彻,保证了人民的全局利益和长远利益在本行政区域内的实现。
二、人大联动监督的重要意义
一是有利于推动法律法规有效实施。有些工作监督和执法检查,由省或市人大常委会牵头,在全省、全市范围内相关区县人大一起联动,实现三、两级人大针对同一项目的力量整合和智慧集聚, 既扩大了影响力,加大监督力度,又可以进一步密切沟通, 通力解决执法中共同存在的问题。省、市、县三级人大联手,围绕重点法规条例和重点案例, 强化执法监督,在全社会营造法治氛围,强化法治底线意识, 发挥法治在转型期社会中的 “压舱石”作用,共同促进法律、法规的遵守和执行。
二是有利于发挥人大工作的整体合力。通过人大上下联动,开展专项工作调研或执法检查等活动,搭建合作平台,有目的地开展联合监督工作,不仅避免了多头组织,重复开展,而且能够有效整合人大的人财物资源,发挥各自的优势,延伸监督工作的深度和广度,便于抓住问题的症结和客观规律性,提高调研报告和执法检查报告的质量、分量和可信度,从而提高人大工作的水平和效率。
三是有利于扩大人大工作的影响。一方面,上下联动监督,扩大了人大监督工作的覆盖,能有效地提高调研工作或执法检查的广度和深度,便于形成一定的声势并加大监督的力度,也有利于克服日常监督中存在的多、滥、重复等现象,减轻对基层的压力,克服地方、部门的保护主义,推动法律的有效实施。另一方面,由于所收集的意见、建议更多地来自基层,来自代表和群众,更有的放矢、“接地气”,更具扎实的基层基础和群众基础,这不仅能有效地提升人大工作在社会各界中的认知度和影响力,而且在围绕中心、服务大局上的作用将更加突出。
三、人大联动监督的模式构想
联动模式有三种:上联下、下联上和上下共同开展。
一是上联下。这种联系主要表现在上级人民代表大会常务委员会邀请下级人民代表大会常务委员会负责人列席常务委员会会议,上级人大代表列席下级人民代表大会及其常委会会议以及参加下级人民代表大会常务委员会组织的活动,上级人民代表大会常务委员会委托下级人民代表大会常务委员会组织代表视察、专题调查,上级人民代表大会常务委员会及各专门委员会或其办事机构召开经验交流会、研讨会、工作座谈会等等。
二是下联上。下级人民代表大会及其常务委员会对一些法律政策把握不准的事项或由于受监督能力、相关政策制约,自身监督有困难等因素制约,自身对中央、省市等垂直管理部门的监督存在一定的困难,需要上级人大工作的业务指导,主要是对立法工作、监督工作、选举工作、信息理论和日常工作向上级人大及其常委会请示或报告,取得上级人民代表大会及其常委会的帮助或支持,使之具备开展人大工作的有利因素和条件,能在更大的范围内工作。虽然区县普遍希望联动,这样既能反映区县情况,同时借助上级人大力量,推动本区县工作或问题的解决。但是,下联上模式采用很少。
三是上下共同开展。目前,普遍采用上下共同开展模式,为履行同样的法定职责开展联动。如“计划、预算审查”“五、年规划审查或者中期评估的监督”等。
四、推行人大联动监督的几点建议
一是健全机制,增强规范性。上下级人大之间共商形成指导性文件,明确上下级人大之间联动的方式、内容及措施:将征求立法意见、专题监督调研、委托执法检查、代表活动、人大工作专题研讨等内容纳入联动内容。
二是相互配合,增强协调性。联动选题要早谋划、早沟通,上下对接;项目要少而精,双向选择,共商决定;保障下级人大参与联动的选择权,必要时上级人大可以通过依法委托开展联动。对发现的共性问题,要在辨明性质、责任的基础上,属于哪一级的就归哪一级监督解决。需要上下级人大结合起来工作才能解决的问题,则要在各负其责的基础上,发挥国家权力机关法律监督的效力,共同督促问题的解决。对那些地方反映强烈的“老大难”执法问题,要运用上下结合的力量,一查到底、一纠到底。
三是发挥整体效应,增强实效性。联动内容要增强针对性,从上下级人大共同关心的问题、下级人大反映的共性问题着手;完善意见反馈机制,注意吸收和反映下级人大的意见,参与联动的下级人大列席上级人大的审议,将政府对审议意见的处理情况向下级人大反馈。
四是分工协作,增强指导性。上级人大要发挥信息、人才等方面的优势,加强对下级人大工作的指导,推进队伍建设;对人大业务工作尤其是预算监督,加强培训,组织研讨,共同提高。
五是密切联系群众,充分发挥代表作用。在人大开展的联动监督工作中, 既要借助外力,更重要的是要充分发挥人大代表的主体作用。因为人大代表来自社会各阶层,代表不同阶层人民群众的意志和利益。因此,要多邀请代表参加,充分发挥广大代表的作用,加强对 “一府两院”及其有关部门的监督,让人大监督能更好地为人民服务,为“一府两院”推进工作助力。
大上下联动进行监督,有许多法律和实践的问题需要解决。因此,还需要进一步对这一形式开展调查研究、使之不断完善,以增强监督的效果,促进法律的有效实施。(作者:郑延恒)