3月30日,《运城市关圣文化建筑群保护条例》获得省人大常委会批准。这标志着立法法修改一年后,我省迎来了下放地方立法权后的首部落地法规。这一年来,运城市人大常委会做了什么?记者采访发现,他们进行的法治探索为其他已经获得立法权的市提供了可资借鉴的经验。
准备要充分——从申报论证、完善机构到健全机制,运城首获下放的地方立法权
要了解运城市首部地方性法规的出台,必须先从他们如何获得地方立法权说起。在这里,先做一个“小科普”。
去年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定,这是立法法制定施行15年以来首次大修。其中,重点对立法体制的规定作了修改,赋予设区的市立法权是最受关注的内容之一。以往,在“市”级这个层面,只有较大的市才有立法权,之于我省,太原、大同已获得地方立法权近30年。此次立法权则在更广范围内“下放”,扩展至所有设区的市。
立法法的修改让期盼了多年立法权的运城市看到了希望。运城市人大常委会副主任刘冠生说,地方立法权的申报工作早在2012年就启动了,不仅确定了工作机构,制定了工作计划,而且申报工作还连年被写入常委会年度工作报告,列入来年工作任务,持续推动,重点开展。其间,驻运城市的全国、省人大代表在人代会上多次建议,市人大常委会领导也多次赴省汇报。2014年4月,市人大常委会正式向省人大常委会提交了申请报告。
去年立法法刚刚修改发布,运城市人大常委会就紧锣密鼓地开始筹备,为拿到第一批下放的立法权创造一切有利条件。根据立法法的规定,结合工作实际和地方特色,运城市人大常委会主任会议提前对地方立法准备工作进行了专题研究和安排部署,将有关立法调研项目列入了市民主法制改革小组2015年工作计划。2015年7月22日,运城市三届人大六次会议第三次全体会议表决通过了运城市第三届人民代表大会法制委员会组成名单,标志着市人大法制委正式成立,市人大从此有了专门立法机构和负责统一审议地方性法规草案的机构。同时,运城市人大常委会还举办运城市人大地方立法综合能力提升研修班,分两批在北京大学和浙江大学对市县两级人大常委会、机关工作人员和市一府两院相关工作人员进行了轮训。
除了苦练内功,运城市还注重借外脑,从各地法律界专家学者、法律实务工作者中选聘了26名专家,组建了市人大常委会法律专家委员会,为建立法律专家论证咨询机制做好准备工作。在此基础上,还开展了“市会”合作,市人大常委会和中国行为法学会规范制定行为研究会签署了战略合作协议,建立“市会”立法合作机制。
正是因为准备得如此充分,去年11月23日,运城市正式获得地方立法权,成为我省放开设区的市立法权后,首批可立即开始制定地方性法规的两个市之一。
程序要完备——从编制计划到立法调研,从起草草案、提出议案到一审、修改、二审、报批,所有的环节一个不少
从获得立法权到第一部地方性法规得到批准,仅仅4个月时间。在这样短的时间内制定出台一部法规,是否过于仓促?
“看似时间很短,其实我们的准备工作在几年前就做了。”运城市人大法制委员会副主任委员王群狮说,早在2012年11月17日,“关圣文化建筑群”就被列入世界文化遗产预备名录。按照国家文物局制定的《世界文化遗产申报工作规程(试行)》的有关规程,申报世界文化遗产,必须要有文化遗产保护地方专项法规、规章。于是,2013年6月,市政府就着手组织起草了《运城市关圣文化建筑群保护条例(草案)》。
有了这样的基础,去年11月26日,运城市立法权获批后,主任会议研究并报请市委常委会议同意,将运城市关圣文化建筑群保护条例列入2016年立法计划,立即启动立法程序。2015年12月初,市外事侨务和文物旅游局就向市政府提交了《关于呈报(草案)的报告》。2015年12月8日召开的市委常委会,要求相关部门加快推进关圣文化建筑群立法工作。
运城市人大法制委、市人大常委会民宗侨外工委提前介入,参加了立法调研和座谈论证。运城市政府法制办、市外事侨务和文物旅游局多次征求有关方面的意见,反复修改,形成了法规草案,并经市政府常务会议讨论通过后,提请2015年12月24日召开的市三届人大常委会第三十六次会议进行了初次审议。
王群狮说,初审后,法制委、法工委紧锣密鼓地开展了草案二审的准备工作,对草案进行过三次修改。先是根据常委会组成人员初审时提出的意见,结合民宗侨外工委研究意见的报告,对草案进行了第一次修改;随后,向各界书面征求意见,对收到的100余条各类意见和建议进行了梳理汇总,点对点交流,对草案进行了二次修改;然后,把原草案、修改稿和文物保护法律法规及省内相关法规政策上报省人大常委会,征求对草案的修改意见。2016年春节过后,根据省人大法制委专题立法调研时提出的意见,对草案进行了第三次修改。
终于,2月22日,运城市第三届人大常委会第三十八次会议审议通过了《运城市关圣文化建筑群保护条例》。3月30日,省人大常委会批准。
虽然时间紧、任务重,运城市在这次立法中,主要程序一个也没少,从编制立法规划和年度立法计划、起草法规草案、提出法规议案,到市人大常委会一审、调研修改、征求意见,再到二审、报请省人大常委会批准等,一环扣一环,其间付出的辛苦可想而知。
注重可用性——实用有效是目的,法言法语需加强
从实际效果看,运城市的首次地方立法获得了成功。刘冠生认为,坚持“不抵触、有特色、可操作”这一地方立法多年来的成功实践经验非常重要。
“不抵触”就是要树立依法立法的理念,不得违背宪法原则的精神,不得违背上位法的规定。这是维护国家法制统一的必然要求。“有特色”就是相对于中央立法和上位法而言,地方立法要根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题。要充分把握本地区的特点和规律,使地方立法真正符合本地区实际情况。“可操作”就是指地方立法的效果要最终体现在具体实施上,体现在可操作性上。
《运城市关圣文化建筑群保护条例》就具备了以上特点。省人大法制委员会副主任委员蔡汾湘曾率队到运城指导条例修改。他认为,在制定修改地方法规时,应以解决实际问题为主,从实用角度出发,不能中看不中用。特别是起草制定条例时,语言表述要更加规范化,要在条例的主次关系、逻辑条理、规范语言上多下功夫。
“地方立法表述需用‘法言法语’而不是政府行文口吻。”蔡汾湘举例说,条例中原来有一条这样表述:“为了保护关圣文化建筑群,山西省人民政府公布了《山西解州关帝庙保护规划》和《山西运城常平关帝庙保护规划》,划定了保护范围和建设控制地带。”这看起来没什么错,但是,确实不够规范,若修改为“为保护关圣文化建筑群,根据《山西解州关帝庙保护规划》和《山西运城常平关帝庙保护规划》,建筑群保护范围和建设控制地带如下”就更好了。这个问题必须引起重视,今后还应不断增强立法技术规范和语言表述规范等专业技能。(来源:人民代表网)