2017年12月22日，在十二届全国人大常委会第三十一次会议上，最高人民法院提请审议《中华人民共和国人民陪审员法（草案）》议案。这是最高人民法院贯彻落实党的十八届三中、四中全会和十九大精神，充分体现和巩固司法体制改革成果的新举措。

　　一、制定人民陪审员法的重要性和必要性

　　党的十九大报告强调，要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。人民陪审员制度是社会主义民主政治的重要内容。长期以来，人民陪审员制度在推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信等方面一直发挥着重要作用。

　　根据中央深改组审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）和全国人大常委会授权，2015年5月，最高人民法院联合司法部开始人民陪审员制度改革试点。在试点过程中，不少人大代表、政协委员、专家学者提出，应在总结改革试点经验的基础上，制定一部专门的人民陪审员法。制定人民陪审员法，既是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，也是充分发挥人民陪审员制度功能作用的客观需要。特别是经过两年多试点，各地法院已经探索出不少可复制、可推广的经验做法，其中所涉重点难点问题也基本形成共识，立法条件已经具备。

　　二、制定人民陪审员法的基本原则

　　充分保障人民群众参与司法的民主权利。担任人民陪审员参与案件审判是公民的一项重要民主权利，草案规定，公民有依法担任人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法享有参加审判活动、独立发表意见、获得履职保障等权利，同时也作出了无正当理由不得拒绝参加审判活动的义务性规定。

　　坚持人民陪审员选任的广泛性和代表性。草案延用了《试点方案》的要求，推行人民陪审员选任的“一升一降”（提升年龄、降低学历）和“三个随机”（随机抽取人民陪审员候选人、随机抽取确定人民陪审员人选、随机抽取人民陪审员审理具体案件），目的就是为了实现人民陪审员选任的广泛性和代表性。

　　充分发挥人民陪审员的参审作用。草案合理界定人民陪审员参审范围，明确人民陪审员参与案件审理的程序和要求;妥善区分事实审和法律审，在七人合议庭中，实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题；同时加大审判长对人民陪审员的指引、提示力度，强调法官对人民陪审员行使权力的保障义务。

　　三、草案的主要内容

　　关于人民陪审员选任。一是放宽选任入口。草案在总结试点经验的基础上，将学历要求从原有的大专以上降低到一般具有高中以上文化程度，就是要让更多的人民群众有机会选任人民陪审员。同时，为了更好地发挥人民陪审员社会阅历丰富、熟悉社情民意的优势，将担任人民陪审员的年龄条件从23周岁提高到28周岁。 二是改革选任方式。《试点方案》要求人民陪审员全部随机抽选产生。在试点过程中，部分全国人大代表和不少地方法院主张，应继续保留个人申请和组织推荐的产生方式。草案规定，人民陪审员原则上随机抽选产生，因审判活动需要，一定比例的人民陪审员还可以通过个人申请和组织推荐产生。

　　关于事实审和法律审区分。人民陪审员参加合议庭组成采用两种模式：一是原有的三人合议庭继续保留，二是增设七人合议庭。增设七人合议庭，一方面能够体现审理重大案件的审慎性；另一方面，七人合议庭中人民陪审员四人和法官三人，数量配比相对平衡，且我国刑事诉讼法中有七人合议庭审理一审案件的相关规定。在三人合议庭中，以不区分事实审与法律审为宜，人民陪审员与法官有同等权利；对一些社会影响重大的案件，由三名法官和四名人民陪审员组成七人合议庭，人民陪审员在法官的指引下只参与审理事实认定问题，不审理法律适用问题。因此，草案对三人合议庭与七人合议庭的评议规则分别作出规定。

　　关于参审范围。草案从两个方面对这一问题作出规定：一是一般规定，即涉及群体利益、公共利益、人民群众广泛关注的以及其他社会影响较大的第一审案件，均可以适用陪审制，法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的除外；二是明确了采用七人合议庭的案件参审范围，并作了类型化处理，第一类是社会影响重大的可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件，第二类是行政诉讼法和民事诉讼法规定的公益诉讼案件，第三类是其他涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全等社会公共利益的重大案件。除了上述规定，参审范围还包括当事人申请适用的案件。

　　关于退出和惩戒机制。草案保留了《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第十七条的规定，同时参考《人民陪审员制度改革试点办法》第二十七条，规定人民陪审员无正当理由拒绝参加审判活动的，或者徇私舞弊造成错误裁判或者其他严重后果的，可以采取通知所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层组织,在辖区范围内公开通报等措施进行惩戒。

　　关于履职保障。草案对“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用”的补助标准明确为参照当地国家机关一般工作人员的出差补助标准，明确将人民陪审员人身意外伤害保险费纳入当年业务经费预算，旨在解决人民陪审员在参审途中或参审时发生意外的赔偿问题。

　　关于人民陪审员任期。草案规定，人民陪审员的任期为五年。任期届满后，人民陪审员职务自动免除，一般不得连任。该规定旨在让更多的公民有可能参与到审判活动中。

　　关于提交审委会讨论规则。草案规定，合议庭成员意见有重大分歧的，人民陪审员或法官可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。这一规定赋予了法官和人民陪审员对等的审判权力，同时又可以最大程度上保证案件的质量和效率。

　　关于参审案件数上限。为了有效防止“驻庭陪审员”“编外法官”的出现，设定每位人民陪审员的年度参审数上限是有必要的。因此，草案规定，人民法院应当结合本辖区实际情况，合理确定每名人民陪审员年度参与审判案件的数量上限，并向社会公告。（最高人民法院政治部供稿）