近年来,松北区人大常委会以党的十八届四中全会《决定》和党的十九大关于依法治国系列重要思想为引领,认真贯彻省、市人大常委会的部署要求,大胆探索,积极尝试,不断促进备案审查工作迈上科学化、制度化、规范化的轨道。
松北区人大常委会主任 邹宗林
一、提高站位,精心谋划,摆上重要位置
2015年,面对备案审查工作始终打不开局面、始终没有实现“零” 突破的现实和随着国务院批准成立哈尔滨新区后人大工作为服务新区改革创新发展的需要,松北区人大常委会以高度政治自觉和责任担当,决定将备案审查列为重点攻坚克难工作加以推进,带动松北区人大监督工作开创新局面。区人大常委会领导班子经过深入思考感到,对国家机关制定的规范性文件进行备案审查,是宪法和法律赋予各级人大的一项监督职权,是党的十八大以来党中央对各级人大监督工作提出的新要求,是从制度上保障法律法规实施和法制统一的重要举措,是实现合宪性审查和维护社会公平正义的重要渠道,是完善行政诉讼法律体系和纠正部分抽象行政行为违法性的有效救济手段,意义十分重大。要打通目前人大监督工作中这一比较薄弱的环节,必须从强化监督意识入手,站在治国理政和政权建设的政治高度,解决好思想上重视不够的问题;解决好备案审查机构力量薄弱、法律专门力量缺乏的问题;解决好相关规定不规范、可操作性不强、配套制度不健全、保障不到位等问题。带着这些问题,组织专门力量对18个省、市进行调研,寻求对策,形成了《关于对规范性文件备案审查工作的调查与思考》。区人大常委会主要领导作出批示:应积极探索和实践,力推此项工作在哈市人大系统有创新、求突破。自此,松北区备案审查工作正式摆上重要位置,大幕徐徐拉开。
二、出台办法,完善程序,规范工作流程
按照主任会议提出的“修改制度,完善程序,整合力量,强化保障,全力以赴做好规范性文件备审工作”的要求,一是认真研究制定《办法》。借鉴省内外10余个地市区县的做法,反复论证,形成了《松北区人大常委会规范性文件备案审查办法》,分层次征求意见,请市人大法工室领导现场指导后,正式提交常委会会议审议通过。这个办法包括总则、报送备案、组织审查、审查意见处理等6个章节,明确了规范性文件的内涵,备案审查的范围、原则、程序等,做到有据可循。二是研究制定了一系列规范性样本。包括区政府、各镇人大主席团提请备案的报告和说明样式,区人大常委会受理、提请主任会议审议、专家委员会审议结果报告、法制委审查意见通知书、催促上报规范性文件函样式,区人大常委会提请市人大常委会备案审查报件的标准样式等,使操作更加方便和规范。三是完善工作流程。绘制了工作流程图,明确各个环节前后衔接、主体责任、职责要求、工作时限,对受理、审查意见提出、与制发文件机关沟通、组织专家论证和征求各界意见、提交主任会议审查、文件修改公布备案等各个环节,都做了程序上的衔接,便于把握和实际操作。
三、全面部署,明确主体,强化专门力量
及时召开备案审查工作会议,常委会领导动员部署,聘请专家以会代训解读“备案审查办法”。市人大常委会高度重视,法工室领导到会讲话,对松北区备案审查工作的实践探索给予充分肯定,认为松北区这项工作是市内领先,省内先进,国内超前,打了好样,树了标杆,并对下步工作提出希望和建议。按照会议要求,松北区政府确定了在分管副区长领导下,政府法制办牵头、政府办公室配合,有法律专家作支撑的有人抓、能落实的工作团队。区人大常委会还研究制定了《哈尔滨市松北区人大常委会街道工作委员会工作办法》,解决松北区作为哈尔滨新区在“区街一体化”管理新体制下,确保街道人大工作不被削弱,解决备案审查工作不能存在“盲区”的问题。区政府出台了《关于街道办事处和镇政府设立专(兼)职法制员的指导意见》,把法制工作和规范性文件审核把关延伸到基层。区人大确定法制委作为备案审查工作机构,明确职能,加强力量,提供良好办公条件和经费保障。
四、遴选精英,专家把关,确保审查质量
为破解基层人大专门法律力量不足、审查质量难以保证问题,松北区人大常委会在哈尔滨地区,分领域对大专院校、科研院所、法律事务、协会学会、专业机构等专家、学者进行了广泛遴选,优中选优地选择了27名专家,建立了专家型精英团队,并经区人大常委会会议审议通过,做出了《关于成立松北区人大常委会规范性文件备案审查专家委员会的决定》。举行专家委员会成立大会,颁发聘书,专家代表进行了表态发言。在专家团队中,集聚了行政法、民商法等方面的高端人才,以其专业高效的法律咨询服务,推动备案审查工作高质量开展。2016年,松北区人大常委会组织部分库内专家对区政府制定的《哈尔滨大剧院及周边湿地管理公告》、《松北区促进金融等行业发展扶持资金管理办法》等5个规范性文件进行了严格审查,收到良好效果。2017年,又先后有《松北(高新)区促进科技创新等行业发展扶持资金管理办法》等10个规范性文件进入备案审查程序,其中先后有5个聘请专家进行审核把关,确保了备审工作质量和效果。今年收到的3件规范性文件正在组织审核中。
五、完善机制,务实推进,提升整体水平
一是坚持科学的报审机制。做到了把好“四关”:首先把好“有件必报关”,区政府下发通知,对规范性文件制发的程序、禁止性规定和及时备案、防止迟漏报提出明确要求。区人大常委会即时跟踪《松北区内网》区政府发布的电子文件,及时对规范性文件进行甄别和主动审查,同时要求制定机关每年1月31日前报送上一年度发文目录,便于情况通报。其次把好“有报必审关”,按照审核流程和时限要求,随报随审,上报的25件备审文件没有一件超越审核时限。再次把好“有错必纠关”, 按照沟通说明、书面建议、撤销“三步走”程序,努力做到有错必纠。三年来,有8件通过口头或书面沟通方式得到有效纠正。最后把好“跟踪评估关”,协调区政府开展规范性文件专项清理,经过对2017年底前制发的25件规范性文件清理审核,保留18件,废止7件。去年组织对《哈尔滨高新技术产业开发区条例》开展评估并形成评估报告。 二是建立刚性的通报机制。出台了《松北区人大常委会规范性文件备案审查工作通报制度》,规定了通报的工作程序和结果运用,明确了出现重大问题应当予以通报的五种情形和根据工作需要可采取通报的四种情况。三是实施有效的询查机制。2016年,区人大常委会会议专门听取了区政府备案审查工作情况报告,进行专题询问和量化打分,有力促进了政府意识的转变和工作力度的加强。2017年,常委会领导带队开展备案审查工作视察,对进一步加强规范性文件认定,解决报备文件漏报、迟报问题,适时开展规范性文件实施情况评估等方面提出要求。今年4月,区人大常委会议又专门听取了区政府备案审查专项报告,对区政府继续加大领导力度、优化报备流程、全面提升质量提出新要求,作出新部署。四是健全严格的自律机制。自觉接受上级人大常委会监督,去年,主动对《松北区人大及其常委会关于财政预算审查监督暂行办法》如期形成备案报告和相关说明,上报哈尔滨市人大常委会进行备案审查。
省人大常委会对我区的备案审查工作十分重视,会同市人大常委会有关部门莅临松北区检查指导,对我区开展规范性文件合法性、科学性、成效性审查工作给予充分肯定。 今年5月,全省人大系统备案审查工作培训班上,作为全省55个城区中的惟一代表作了经验介绍,省人大常委会领导在培训讲话中对松北区探索实践和经验做法给予肯定。在实践中形成的《关于规范性文件备案审查的实践与思考》在《哈尔滨人大》刊物上发表;《哈尔滨日报》民主与法治版以“创新备审工作,为‘红头文件’把脉”为题,刊登了松北区的做法;《哈尔滨市人大微信官网》区县工作栏目也对松北区的做法进行了登载。
各位领导、各位同仁,在规范性文件备案审查工作中,我们仅仅是按照省市人大常委会的部署和要求,做了一些初步的实践和尝试,还有很大的差距,还需不断努力提高和探索创新。我们有信心借本次会议的东风,下大气力落实好会议精神,虚心学习兄弟地区的好做法,扎扎实实推进松北区备案审查工作不断迈上新台阶!