委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　很荣幸参加全国人大常委会举办的这次专题讲座，并向大家汇报改革开放40年来利用外资和外资法律工作的情况、当前我国利用外资面临的形势、国际投资规则的内容和趋势，以及对制定外商投资法的几点思考。

　　我国利用外资和外资法律工作回顾

　　习近平总书记讲，“方向决定前途，道路决定命运”。1978年12月18日，在党和国家面临何去何从的重大历史关头，我们党召开了十一届三中全会，作出把党的工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折，开启了改革开放和社会主义现代化的伟大征程。为了实现四个现代化，党中央提出了三步走的奋斗目标。目标确定了，从何处着手呢？邓小平同志指出，“就要尊重社会经济发展规律，搞两个开放，一个对外开放，一个对内开放。对外开放具有重要意义，任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交往，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的。”启动大规模现代化建设，迫切需要解决经验、技术和资金缺口问题，使得改革开放和利用外资成为进行社会主义现代化建设的必然选择。

　　1、我国利用外资的历史进程。

　　改革开放40年来，我国利用外资规模不断扩大，质量不断提升，取得了举世瞩目的成就。截至2018年底，我国累计设立外商投资企业约96万家，累计实际使用外资超过2.1万亿美元。据联合国贸发会议统计，1992年以来，我国实际使用外资连续27年位居发展中国家首位。2018年，我国实际使用外资达到1349.7亿美元（不含银行、证券、保险领域数据），位居世界第二位，约为1992年的12倍，1983年的150倍。2018年，服务业、制造业实际使用外资占比分别为68.1%和30.5%。1998年以来，高技术产业实际使用外资增长了16倍，2018年占比达23.5%。跨国公司在华投资地区总部、研发中心超过2000家。改革开放40年来我国利用外资的历史进程，大致可以分为四个阶段。

　　第一个阶段是从1978年到1991年的试点探索阶段。这一阶段以十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策为标志。我国通过试办深圳等经济特区，大力吸引外资发展劳动密集型出口加工业。1984年，邓小平同志视察南方，我国进一步开放14个沿海开放城市，设立国家级经济技术开发区，初步形成由点及线、由线及面的开放格局。1986年，国务院发布了《关于鼓励外商投资的规定》，在税收、信贷、进出口等方面提出了一系列鼓励外商投资的政策措施。这一阶段，我国利用外资开始起步，并在探索中不断扩大试点，年均实际使用外资17.9亿美元，1991年实际使用外资达到43.7亿美元。

　　第二个阶段是从1992年至2000年的快速发展阶段。这一阶段以1992年邓小平同志发表南方谈话和党的十四大决定建立社会主义市场经济体制为标志。外商投资领域从出口加工业扩大到高新技术等产业，从制造业扩大到服务业，对外开放范围由沿海扩大到沿江、内陆和沿边，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。1998年，中共中央、国务院发布了《关于进一步扩大对外开放、提高利用外资水平的若干意见》，全面阐述了利用外资在对外开放中的重要意义，提出“更多更好地利用外资，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步”的指导思想。这一阶段，我国利用外资快速发展，年均实际使用外资近360亿美元，2000年实际使用外资达到407.2亿美元。

　　第三个阶段是从2001年至2011年的高层次开放阶段。这一阶段以2001年加入世贸组织为标志，从单方面自主开放转变为与世贸组织成员在国际规则下相互开放。加入世贸组织，是以江泽民同志为核心的党中央作出的一项重大战略决策，开启了中国全面参与经济全球化、充分利用两个市场、两种资源的新时期。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出，“扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量”。2010年，国务院发布了《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，提出“创造更加开放、更加优化的投资环境，全面提高利用外资工作水平”。这一阶段，我国积极履行入世承诺，进一步扩大对外开放，利用外资更加注重促进产业优化升级和区域协调发展，年均实际使用外资803.2亿美元，2011年实际使用外资达到1239.9亿美元。

　　第四个阶段是2012年以来的全面开放阶段。这一阶段以推动形成全面开放新格局、对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度为标志。党的十八大提出，适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略。2013年11月，党的十八届三中全会提出了探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式、统一内外资法律法规、加快商签投资协定、改革涉外投资审批体制、放宽投资准入、建设上海自贸试验区、扩大内陆沿边开放等改革任务，明确了新时期利用外资的顶层设计。2015年5月，中共中央、国务院发布了《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，对创新外商投资管理体制作出了全面部署。

　　为推进新形势下改革开放，党中央、国务院先后决定设立上海等12个自贸试验区，按照习近平总书记提出的“大胆闯、大胆试、自主改”的要求，自贸试验区积极探索外商投资管理模式创新。2013年，上海自贸试验区发布中国首份外商投资准入特别管理措施（负面清单）之后，自贸试验区外商投资准入负面清单已经先后四次修订，2018年版的条目已经由2013年版的190条减少到45条。2016年10月起，自贸试验区的负面清单管理模式在全国推广。

　　这一阶段，我国外商投资管理体制实现历史性变革，将实行了30多年的全链条审批制度改为有限范围内的审批和告知性备案的管理制度，营商环境持续改善。在全球范围内国际直接投资流量下降的大背景下，中国利用外资逆势增长，年均实际使用外资1300亿美元。

　　改革开放40年来，利用外资成为建设中国特色社会主义伟大事业和改革开放的重要组成部分，在弥补国内建设资金不足、引进先进技术和管理经验、培养人才和创造就业机会、增加国家税收和外汇收入、加速开放型经济发展、推动市场经济体制改革和法治建设、促进思想解放和观念更新等方面做出了巨大贡献。可以说，中国能够实现今天的发展成就，对外开放、利用外资功不可没。但是，开放之路从来不是坦途。40年历程中，质疑对外开放、质疑利用外资的声音不时出现。对此，习近平总书记反复强调，“中国开放的大门不会关闭，只会越开越大”，“中国利用外资的政策不会变，对外商投资企业合法权益的保护不会变，为各国企业在华投资兴业提供更好服务的方向不会变。”

　　2、我国建立健全外资法律制度的历程。

　　我国利用外资工作从一开始就是在法治轨道上进行的。外商在华投资，不是来一天两天，而是要长期在中国生产、经营和生活。要想让外资愿意来、留得住、发展好，就必须为外商来华投资经营创造一个良好的法律环境。适应我国利用外资的发展需要，我国不断建立健全外资法律制度，对稳定外国投资者信心、改善投资环境起到了十分重要的作用。

　　1. 制定外资三法，我国利用外资法律制度初步建立。

　　1978年，邓小平同志批示可以搞中外合资经营企业后，有关部门抓紧对当时正在谈判的几个项目进行调查研究，就中外合资经营企业的章程、合同提出建议。在调研过程中，我们邀请了香港爱国人士廖瑶珠大律师作为顾问，草拟有关章程和合同。廖大律师提出，只有章程和合同还不够，还应当有法源，要制定中外合资经营企业法。她的这一意见引起中央领导同志的高度重视。叶剑英委员长指示立即开展立法工作，并指定彭真副委员长负责。为了制定出一部好的合资法，起草小组参考了30多个国家的有关法律，广泛听取了国内经济部门、研究机构和法律专家的意见，在半年内就完成了起草工作。经过紧张高效的工作，《中外合资经营企业法（草案）》提交五届全国人大二次会议审议，1979年7月1日获得大会通过，7月8日颁布施行。

　　《中外合资经营企业法》的颁布实施，是落实邓小平同志关于利用外资、举办中外合资经营企业战略构想的重要里程碑，也是对外开放法制建设的重要里程碑。这部法律奠定了我国吸引外商直接投资的法律基础，为我国利用外资、促进合资经营企业的快速健康发展，发挥了重大作用。1986年，六届全国人大四次会议通过了《外资企业法》，1988年，七届全国人大一次会议通过了《中外合作经营企业法》，共同组成了利用外资的三部基本法律（统称“外资三法”）。

　　2. 制定配套法规，我国利用外资法律制度不断健全。

　　由于当时吸收外商直接投资尚缺乏实践经验，《中外合资经营企业法》规定比较原则，全文共15条。邓小平同志在会见日本公明党委员长竹入义胜时说到，“这个法是不完备的，因为我们还没有经验。与其说是法，不如说是我们政治意向的声明。” 1979年6月，彭真同志在五届人大二次会议上指出还要制定具体实施条例，国家外资委就开始研究起草实施条例。经过深入研究和广泛征求意见，国务院于1983年9月发布了《中外合资经营企业法实施条例》。这个条例内容非常全面，包括了企业的设立与登记，组织形式与注册资本，出资方式，董事会与经营管理机构，引进技术，场地使用权及其费用，计划、购买与销售，税务，外汇管理，财务与会计，职工，工会，期限、解散与清算，争议的解决，林林总总，共16章118条。条例的出台，使得中外合资经营企业各方面的经营活动都有法可依了。《外资企业法》《中外合作经营企业法》出台后，我国也制定了相应的实施细则。

　　此外，我们还根据利用外资的实际需要，及时出台有关配套规定，不断健全外资法律体系。一是就合营期限、境内投资、股权变更、合并分立、企业清算等事项制定了有关的细化规定。二是制定了外商投资股份公司、投资性公司、创业投资企业、合伙企业和外资并购等方面的规定，探索和拓展利用外资的新方式。三是制定了《指导外商投资方向规定》《外商投资产业指导目录》《中西部地区外商投资优势产业目录》等规定，引导外商投资适应我国国民经济和社会发展的需要。四是根据逐步扩大对外开放的需要，制定了相关行业吸收外资的专项规定。五是制定了《台湾同胞投资保护法》及其实施细则、《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》，鼓励和保护港澳台同胞和华侨投资。

　　3. 履行入世承诺，我国外资法律制度与国际接轨。

　　加入世贸组织前后，根据深化改革扩大开放和履行入世承诺的需要，我国对涉外经贸法律法规进行了大规模的清理和修订。九届全国人大常委会于2000年和2001年通过了对外资三法的修改决定，国务院也对外资三法的实施条例和细则进行了修改，主要是取消了世贸组织《与贸易有关的投资措施协定》所禁止的出口实绩、外汇平衡、当地含量等方面的要求。我国按照入世承诺开放了包括金融、电信、建筑、分销、旅游、交通等在内的众多服务领域，调整了相关的法律法规规章。为在扩大开放的同时维护国家安全，我国借鉴国际通行做法，于2011年建立了外国投资者并购境内企业安全审查制度。

　　4. 全面深化改革，我国外资法律制度实现历史变革。

　　党的十八大以来，为深化外商投资管理体制改革，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式，十二届全国人大常委会分别于2013年8月和2014年12月授权国务院在上海、广东、天津、福建自贸试验区内暂时调整外资三法和《台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批内容。在总结自贸试验区试点经验的基础上，2016年9月，全国人大常委会作出修改上述法律的决定，将不涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业设立及变更由审批改为备案管理，我国投资自由化便利化水平大幅提升。

　　我国利用外资面临的新形势

　　2018年底召开的中央经济工作会议指出，我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期；世界面临百年未有之大变局，变局中危和机同生并存，这给中华民族伟大复兴带来重大机遇。随着国际国内环境变化，中国利用外资面临的形势更加复杂严峻，也面临着新的发展机遇，需要我们高度重视。

　　从国际看：

　　一是全球经济增长乏力，跨国直接投资持续萎缩。世界银行2019年1月发布的《全球经济展望》显示，由于国际贸易和投资疲软、贸易紧张局势持续升级、新兴市场大国面临金融压力等一系列原因，2019年全球经济的前景不容乐观，经济增长低于预期的风险正在加大。联合国贸发会议2019年1月发布的《全球投资趋势监测报告》显示，2018年全球外国直接投资为1.2万亿美元，同比下降19%；发达国家下降幅度更大，达40%；全球外国直接投资自2015年达到1.92万亿美元的峰值以来，连续三年下滑，降至全球金融危机后的新低。

　　二是影响我发展的外部环境日趋严峻，贸易和投资保护主义渐成蔓延之势。近年来，随着我快速崛起，有关国家焦虑感上升，对我防备戒惧心理日益明显。特朗普政府上台后，美对我战略定位发生重大改变，明确将我国定位为“战略竞争对手”。特朗普政府频繁采取贸易保护主义措施，发起232调查和301调查，并对我数千亿美元输美产品加征关税。未来一段时期，如果有关国家对我发展的遏制越来越紧，我们拓展引资空间的难度进一步加大。

　　三是发达国家制造业回流，国际引资竞争日趋激烈。为了尽快将经济推入复苏轨道，世界各国围绕吸引外资展开了激烈竞争。美国联邦政府推出大规模减税方案，意图促进经济增长，增加就业岗位，解决产业空心化问题。美国各州也纷纷在融资、公用设施使用、培训、商业技术资源提供、税收减免等方面出台一系列优惠政策。英国、德国、法国等欧洲国家表现也不逊色，也纷纷加大了引资力度。在亚非拉地区，新兴经济体进一步优化引资环境，努力实现引进外资的升级换代。联合国贸发会议报告显示，东南亚地区2018年外资流入达1450亿美元，增长11%，成为我国吸引外资的有力竞争者。

　　四是国际经贸格局深刻调整，国际经贸规则博弈加剧。当前，全球经济治理体系处于重要的变革时期。美国联邦政府大搞美国优先，在国际上频繁退群，对国际经济秩序造成严重挑战。在多边，美欧日贸易部长五次发表联合声明，积极推动世贸组织改革，在亚太经济合作组织、二十国集团等场合试图对我施压，把我国当作世贸组织改革的重点对象。部分国家认为我在国有企业、补贴、产业政策等方面政府干预过多，试图在现有规则体系之外另起炉灶，修筑更高台阶，逼迫我重新买票上车，以巩固自身在全球的主导地位。在双边，美国已推动达成美墨加协定（USMCA），正在和欧盟、日本商谈新的贸易协定，不仅继续推进货物、服务、投资市场的高度开放，更在知识产权、数字贸易、国有企业、劳工标准、环境保护、汇率政策等领域设定新规则，以巩固其竞争优势。值得关注的是，美国在美墨加协定中引入“毒丸”条款，试图阻止加拿大、墨西哥与我开展自贸协定谈判，压缩我对外经贸合作空间。

　　从国内看：

　　近年来，我国大力改善营商环境取得明显成效，但外商仍然提出一些抱怨。比如政府采购和工程招标中，有时存在排斥外资企业在中国生产的产品的现象；在制定相关政策和标准时，有时听取外资企业意见不充分；知识产权保护力度还不够，维权成本高、时间长；各地执法标准不一，政策执行统一性问题还时有发生；环保政策执行存在“一刀切”的现象等。此外，由于劳动力、土地、能源等方面成本的持续上升，我国吸引外资的传统成本优势逐渐减弱。

　　面对利用外资的新形势和新挑战，我们要牢固树立“四个自信”，增强战略定力。要充分认识到，我国经济实力今非昔比，做好外资工作具有综合优势：一是我们有以习近平同志为核心的党中央坚强领导，政治社会局势稳定，改革持续深化，开放不断扩大，法治日益完善。二是近年来我国经济发展稳中向好，连续多年对世界经济增长贡献率超过30%；我国拥有13多亿总人口和4亿左右的中等收入群体，国内消费市场规模已居全球第二。三是我国拥有全世界最完整的工业体系和最强的产业配套能力，是全球产业链上不可或缺的重要一环，将我国从全球经济体系中孤立出去是不切实际的。这些优势，对任何一家有远见的跨国企业来说都极具吸引力，这也是我们吸引外资最大的底气。因此，只要我们应对得当，就能充分把握重要战略机遇期，实现利用外资的新发展。

　　（主讲人系商务部部长助理）