人代会专题审议常态化的思考
——市十五届人大四次会议专题审议
优化营商环境促进民营经济发展工作的启示
在年初召开的市十五届人大四次会议上，增加了一项新议程——专题审议。在第一次全体会议听取市长作政府工作报告后，大会专门举行一场专题审议会议，12名代表围绕政府工作报告中优化营商环境促进民营经济发展工作，结合自身履职和调研实际，面对面直接向“一府一委两院”负责同志及政府相关部门负责人提出意见和建议，市政府领导现场予以回应。两个半小时的专题审议，代表们围绕优化营商环境促进民营经济发展中有关的营商政务环境、法制环境、环境公平与透明、物理成本、环境开放性与包容性等方面的热点问题讲实情说真话，积极建言献策，市政府领导直面问题，以实对实坦诚回应。现场气氛热烈，充分展示了人大代表们与“一府一委两院”组成人员坦诚交流共谋发展的议政热情和执政担当。人代会前刚召开的市委十四届五次全会把整顿作风、优化营商环境作为推动全面振兴发展的突破口，这次人代会专题审议优化营商环境促进民营经济发展工作，就是市人大紧紧围绕中心、服务大局，聚焦重点、难点问题，不断改进监督方式、增强监督实效的有力举措，同时，也是创新人大工作、对新形势下人大如何履职行权、亮剑发力的一次积极探索。
在国家权力监督体系中，人大的监督是层次最高、效力最大、权威最高的监督。面对全面深化改革和各方面工作不断创新的新形势，人大工作也需要创新。地方人大如何紧跟形势和发展需要，不断加强与改进监督工作，对地方国家权力的行使进行积极有益的尝试探索，也是需要深入思考和大胆创新的课题。市十五届四次人代会专题审议优化营商环境促进民营经济发展的成功实践为我们提供了有益的启示，人代会专题审议政府专项工作不仅是人大工作创新之举，更应成为常态和必须，成为加强人大刚性监督的相对固化形式。
1月8日，市十五届人大四次会议举行优化营商环境促进民营经济发展专题审议会。
人代会专题审议的法律依据
一年一次召开的人代会，议程安排有着严格的规定。《地方组织法》规定，县级以上地方各级人大行使的职权共有十五项，实际工作中，地方人代会通常的议程主要是三个方面：一是审查和批准相应的工作报告；二是讨论决定本行政区域内的重大事项；三是进行相关选举事项。其中审查和批准相应的工作报告指的就是六个规定报告，即本行政区域内计划、预算、人大常委会和"一府两院"的报告。《地方组织法》规定对这六个报告进行的是审查，而不是人们常说的审议。而“审查”与“审议”在人大工作的相关文件及人大工作的具体安排上常有混用的现象，事实上它们是有区别并且有着各自明确的含义。“审议”和“审查”虽都有审核的意思，但“审查”重在“查”，即检查、核对是否正确、妥当，对错误和不当之处必须指出和纠正，不能“查而不定”；而“审议”重在“议”，就是议论、讨论、分析、说明，审议后不一定要批准或做出决议或决定，可根据具体情况“议而决”，也可以“议而不决”。因而“审查”比“审议”更能体现强制力。值得强调的是，对人代会上人大常委会和“一府两院”这四个工作报告采取审查或审议的方法都符合法律的规定。虽然《地方组织法》规定的是审查，而《代表法》第八条规定，代表参加人代会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入会议议程的各项议案和报告。而对于计划和预算的报告，人代会只能是“审查”而非“审议”。
从目前看，多数地方人代会上除了“规定动作”审查和批准这六个报告外，对讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项这一职权行使并不多，而这个规定恰恰运用的是人代会“审议”的职权。听取并审议工作报告，是各级人大行使监督职权的一种最基本、最惯用的工作形式，无论对人大还是其常委会都如此。对人大常委会而言，通常两个月召开一次会议，间隔时间短、一年多次召开，所以有机会就“一府两院”的一些重点、难点工作更多、更经常地审议并作出决议，以此更好发挥人大常委会经常性的监督作用。而对一年召开一次的人代会而言，除了法律规定的审查六个报告外，全体人大代表的直接话语权就显得有限。随着全面深化改革的深入，政府职能发生重大改变，工作的内容和领域不断调整变化，工作的重心也有新要求新倾斜，在这种形势下，作为权力机关的人民代表大会，对“一府两院”就事关发展战略全局、影响深远，事关百姓切身利益、社会普遍关注的一些重大事项、重要工作，安排专门议程进行专题审议，充分利用并发挥好全体代表的智慧和力量，充分反映并代表全体人民的意志，在此基础上作出相应的决议决定，这也是行使人代会审议职权的题中应有之义。这里需要强调一点，对人大是否听取监察委工作报告，2018年3月十三届全国人大一次会议通过的《宪法》修正案虽然只是作了原则规定：国家监察机关“由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，但与新《宪法》修正案同一次全国人代会通过的《监察法》第五十三条对各级监察委员会接受本级人大及其常委会监督的形式作出了原则规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查” 。栗战书委员长曾强调，“人大就是要对‘一府一委两院’起监督作用。这是国家制度设计上对人大的明确要求。人大监督如果不严格、没有力度，那就是缺位和失职” 。因而，监察委向本级人代会报告工作，还需要适时对《地方组织法》、《监督法》、《代表法》等相关法律条款进行修正，并出台监察委员会组织法，将监察委依法纳入“一府一委两院”新格局下的人大监督之中。
听取人大代表对优化营商环境促进民营经济发展的意见建议。
人代会专题审议的实践探索
专题审议政府专项工作，是人代会改进审议方式，进一步提高审议质量的新探索，也是为了更好地行使法定职权审议政府工作报告的新探索。近年来，围绕着政府工作报告中的一些全局、重点工作，在人代会上开展专题审议在上海、重庆、武汉等很多地方人大都有尝试。人代会开展专题审议通常都是围绕一个地方的全局、中心工作，重点、难点问题，在一年一度的国家权力机关履职行权之时，集全体代表的智慧，尤其是更多集中了与专题审议议题相关的专业领域代表的专业意见，使审议更深入、更高端、更有针对性，对推动审议议题的相关工作具有积极的促进作用。
为探索人代会审议新形式，进一步提高人代会上代表审议发言的质量和水平，上海市人大创新实践，已开展多年人代会专题审议，现在已经发展成为每次人代会期间都举行多场专题审议，从2010年开始还通过网络进行图文直播。2016年初的上海市人代会组织代表围绕本市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要开展了6项专题审议，议题涉及加强基层建设，推进基层治理；推动“互联网+”行动计划，构筑经济社会发展新优势和新动能；促进和完善家庭医生及分级诊疗制度，推进健康城市建设；加强文化建设，提高文明程度，增强城市软实力；补短板破难题，加强城市管理创新；以及激发农村经济社会发展活力，推进城乡协调发展等多个方面，这些议题都是紧密联系上海社会经济发展，直击热点民生问题，通过专题审议都收到很好的实效。同时，人代会举行专题审议还有其独到的优势，由于分专题审议，参加审议的代表大多来自同一个系统领域，比较了解本系统的情况，这样审议起来更专业、更权威，还能互相启发思路，使审议的问题更加集中，更加深刻。此外，专题审议时，分管的政府相关负责同志直接到审议现场听取意见和建议，并当场解答代表提出的问题，使审议更具实效性，提高审议质量。重庆市借鉴这一做法，也在积极探索，围绕全市发展中的重大事项或人民群众关心的热点话题尝试开展专题审议。同时，重庆还根据行政区划或是区域经济流向，将相关代表团联合在一起开展联团审议，这些探索实践都有助于深入审议各项议题，进一步提高人代会审议质量。
哈尔滨市第十五届人大自换届以来，在常委会“精、准、深、实”工作标准的引领下，围绕中心、服务大局不断创新人大工作，在立法、监督、决定重大事项和代表工作等各个方面都有新的实践和突破，取得了积极的成效。这次在市人代会上专题审议优化营商环境促进民营经济发展工作就是市人大创新人代会审议形式、服务市委中心工作体现人大担当、增强监督力度和实效的又一次探索。在向市委请示报告人代会增加专题审议新议程后，市十五届人大四次会议秘书处迅即将专题审议正式纳入人代会议程开始筹备并成立专题工作组。经过反复研究论证，最终确定了专题审议的指导思想、方法原则、审议重点、具体安排和组织领导。力求通过专题审议，真正推动“一府一委两院”在解放思想、改进作风，深化改革、优化服务方面取得更大进展，打造我市全面振兴全方位振兴的良好营商环境。最终从19个代表团推荐的27名代表中确定了12名代表现场进行专题审议发言。为了提升专题审议的实效，“一府一委两院”的主要负责人，涉及营商环境的市政府25个组成部门和5个公用服务企业的一把手，九区九县（市）的18位区、县（市）长全部到会听取了意见。在代表发言后，市长代表市政府做出了有针对性的反馈回应。这次专题审议不仅得到了与会代表的充分肯定和高度关注，也得到了“一府一委两院”的积极评价，大家共同关注焦点难点，共同破解问题困难，不仅使专题审议成为这次人代会上最大的亮点，使改善营商环境成为人代会上最热的话题，更是透过人代会向全社会传递出全市上下全力优化营商环境的决心和信心,充分发挥了人大积极履职服务全面振兴全方位振兴的特殊作用。
两个半小时的会议，代表们畅所欲言。不仅客观反映了情况，也表达了代表们对哈尔滨进一步改善营商环境的希望。
人代会专题审议常态化的制度保证
人代会开展专题审议，集中专业的代表开展专题的审议，必将有利于推动“一府一委两院”加强和改进专项工作并取得积极成效。对于这一监督形式，不仅要大胆创新敢于用，而且要用好用足善于用。但就人代会行使审议职权而言没有单独的法律规定，《监督法》对审议职权的规定也仅就各级人大常委会而言，因此，对人代会开展专题审议还要在实践探索的基础上，对一些相关内容作出规定，对其中的重要环节加以明确。
（一）专题审议题目的确定。《地方组织法》第八条第三款对人代会行使审议权规定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。从这一规定不难看出，人代会审议的专项工作内容宽泛、覆盖面广，但一定要是重大事项。重大即重要、全局、事关国计民生的事项，对一个地区而言，这样的内容会很多，哪个题目更急迫、更重要、更受关注，自然先提上议程。所以，专题审议的题目一定是全市工作的中心和重点，人大可以要求“一府一委两院”就某一方面工作提交专项报告开展专题审议，也可以是“一府一委两院”根据工作需要主动向人大提出，无论是哪种形式，都需要双方事先妥善沟通、达成共识。
（二）专题审议形式的确定。在人代会上代表出席并参加各项活动通常是以代表团为单位的。依据法律规定和实际工作情况，人代会上开展专题审议，通常可以采取这样几种形式：一是以代表团为单位进行专题审议，人数较多的代表团还可分组审议或举行全体会议审议；二是几个代表团联组专题审议，有利于在更大范围内更集中充分审议；三是由大会秘书处组织专场进行专题审议，对一些事关全局的重点工作，集中这一领域里的相关专家学者、行业精英代表，充分发挥代表专业特长和实践优势，保证审议的高质量。这次人代会采用的就是这种形式。四是延伸审议，对人代会上代表的提问政府领导不能当场给予充分说明，还需会后深入调研再作答复的，也可会后处理。具体采取哪种形式还要视专题审议的具体内容、人代会日程安排等实际情况，选择适合的、有效的、有利于审议质量的形式最重要。
（三）专题审议结果的处理和运用。审议结果的正确处理和运用是衡量人代会专题审议成效的重要标志。人代会上代表发表的专题审议意见，都是围绕专题审议题目建言献策的真知灼见，要给予高度重视并科学处理。审议意见或作为议案、建议，或作出决议决定，都是督促“一府一委两院”加强改进专项工作的重要依据。我市这次人代会专题审议，将在人代会结束后，将代表们的意见、建议和各代表团反馈的建议整理汇总后一并转市政府集中办理。为了加强和延伸专题审议的效果，市人大常委会将人代会专题审议的“优化营商环境促进民营经济发展”，列为今年常委会监督工作的重点，将通过听取和审议市政府专项工作报告的形式持续关注。这种作法不仅能极大提升人代会专题审议的效果，督促推动“一府一委两院”把优化营商环境促进民营经济发展工作做实做好，更是一次落实人代会上的审议结果和强化会后人大常委会监督有效结合、持续跟踪的有益尝试。
作者：何 泳
