具有指导性的案例算不算规范性文件？新兴领域的规范性质的文件需不需要备案审查？随着社会的发展、法治的进步，规范性文件的备案审查变得更为重要，也更为复杂。为了进一步加强上海市规范性文件备案审查工作，近日上海市人大常委会办公厅、常委会法工委与上海政法学院合作成立“上海市规范性文件备案审查工作研究中心”。该中心独特之处在于以理论作为研究方向，通过对备案审查的理论研究，使得备案审查成为衡量规范性文件的“标尺”。

　　成效：6年审查规范性文件332件

　　今年3月，上海市人大常委会法工委首次向上海市人大常委会第十一次会议报告2013年以来的备案审查工作情况。据统计，6年来，上海市人大常委会备案审查规范性文件共计332件：其中，市政府规章80件、市政府规范性文件120件、区人大及其常委会决议决定92件、地方性法规配套文件27件、地方性法规授权制定的文件(浦东综改配套文件)13件，对提高上海法治政府建设水平、推进法治社会建设、保障群众合法权益发挥了积极的作用。

　　对各类规范性文件进行备案审查是宪法、立法法和监督法明确规定的职责，是符合中国国情，具有中国特色的立法监督制度和宪法监督制度。而加强和改进备案审查工作，健全备案审查衔接联动机制，实行有件必备，有备必审，有错必究也是保证党中央令行禁止，保证宪法、法律的有效实施，维护国家法制统一必由之路。

　　探索：理论研究推动

　　备案审查高质量发展

　　从实践看，上海市人大备案审查工作在市委和人大常委会的领导下，积极探索，取得了很好的成绩。但是，备案审查无论从理论体系和理论研究来说，都是比较薄弱的，很多理论问题亟待深入的理论研究。

　　在上海市人大常委会法工委备案审查处处长沈建明看来，备案审查课题研究具有基础性的作用和关键性的意义。沈建明表示，2012年发布的规定认定规范性文件的三个要件，即公开，一定范围，普遍约束力，“现在来看还是不容易操作。”沈建明认为，备案审查应当不看文件名称，而看内容进行实质审查。

　　沈建明透露，目前上海市人大正在就该工作与“两院”进行接触。“高院有没有规范性文件？哪些可以纳入，哪些可以报备？审查从什么时候开始，以往的规范性文件时间节点怎么把握？”沈建明举例说，2014年开始，“两高”禁止地方发布带有司法解释的文件，审判委员会的规定不能被审判援引。“带有标准型的案例，对下级审判实践具有指导意义，是不是备案审查范围内的内容呢？”

　　沈建明说，随着各种新兴领域的发展，行业内出台的带有规范性质的文件也成为了备案审查的“新领域”。对于这些文件是否需要备案审查，如果要报备，从哪一年开始报备，这些都需要有理论研究作为基础。

　　对此与会专家表示，希望在研究中心的平台上，汇集各方各类英才，发挥出整合集聚效应，搭建起备案审查实务部门、高校、科研院所之间的交流同构渠道，开展学术研究和工作交流，形成良性互动关系。同时，希望研究中心发挥更大的带动和辐射效应，在对本市备案审查工作实践经验的研究探讨基础上,积极推动长三角地区、乃至全国备案审查工作的研究。

　　发展：理论促实践

　　建立备案审查长效机制

　　上海市人大常委会法工委副主任施凯指出，备案审查任务发展趋势是越来越繁重，所以要建立一个长效机制。而研究中心解决的是基础性的问题，比如备案审查方向、范围和标准等。他希望，通过将今年的课题研究变成部分成果，成为明年上海规范性备案审查的理论依据。

　　上海政法学院副院长关保英在课题开题报告中指出，中心的课题内容，将围绕构建纳入备案审查范围的规范性文件判断标准体系展开，根据体系，对范围进行梳理和列举。

　　与会人士表示，在研究过程中，要根据上位法变动情况，对上海市规范性文件的合法性和适当性进行审查研究；要根据中央和市委要求，开展一些重点领域的审查研究，特别是对环境生态保护，优化营商环境这些领域的集中问题能够开展专题的备案审查，推动重点难点问题的有效解决。还要加强备案审查工作的方式方法、沟通机制和纠错形式的研究，尤其是备案审查推动法律法规的立改废设，促进提高备案审查质量。

　　作者：陈颖婷