关于哈尔滨市2022年度国有自然资源资产管理情况的报告
哈政呈【2023】64号
市人大委员会：
按照市人大《关于听取和审议市人民政府关于2022年度国有资产管理情况的通知》要求，现将哈尔滨市国有自然资源资产管理情况报告如下：
一、国有自然资源资产基本情况
（一）国有自然资源资产基本情况
1.土地资源情况。截止到2022年底（2021年数据），全市土地总面积5307643.11公顷。国有土地总面积2868341.87公顷，国有土地面积占比54.04%。其中，湿地面积33116.37公顷、耕地面积465379.80公顷、园地面积6387.33公顷、林地面积2076233.06公顷、草地面积14046.62公顷、城镇村及工矿用地面积89067.08公顷、交通运输用地面积25182.05公顷、水工建筑用地面积4183.12公顷、水域面积143557.58公顷、其他土地面积11188.86公顷。
2.矿产资源情况。截止到2022年底，哈尔滨市共发现各类矿产65种。其中，具有查明资源储量的矿产，且已列入黑龙江省储量表的有23种。主要矿产资源包括煤、铁矿、铜矿、铅矿、锌矿、钨矿、钼矿、化肥用蛇纹矿、硫铁矿、水泥用大理岩等。未列入储量表但已发现或开发的矿产有2种，分别为天然气、石油。
3.森林资源情况。截止到2022年底（2020年数据），全市市属国有森林面积73万公顷、蓄积8500万立方米，森林公顷蓄积量116立方米。国有森林资源主要分布在东部的五常、阿城、尚志、巴彦、宾县、依兰、延寿、木兰、通河、方正等10个山区半山区县份。
4.草原、湿地情况。截止到2021年底，全市草原总面积2.55万公顷。其中，国有面积1.4万公顷。依据2022年《黑龙江省湿地名录》数据，现有湿地面积4.05万公顷。其中。灌丛沼泽0.20万公顷，内陆滩涂2.19万公顷，森林沼泽0.57万公顷，沼泽草地1.03万公，沼泽地0.06万公顷。
5.自然保护地情况。全市辖区内共建有自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园、地质公园等不同级别、类型的自然保护地79个，批复总面积84.84万公顷、占国土面积16%。其中，自然保护区17处，森林公园25处，湿地公园20处，风景名胜区9处，地质公园8处。
6.野生动植物资源情况。全市有陆生野生动物约500余种。其中:鸟类超400种，兽类约78种，爬行类约16种，两栖类约10种。植物资源丰富，种类繁多，有国家重点保护野生植物红松、水曲柳等21种；主要乔木树种有红、樟等30多种；野生食用植物有蕨菜、薇菜等10 余种。
7.水资源情况。全市多年平均水资源总量为114.23亿立方米。其中，地表水资源量为98.97亿立方米，地下水资源量为36.26亿立方米，全市人均水资源量为1186立方米，是全国人均水资源量的二分之一。
（二）国有自然资源资产配置和收益情况
1.土地资源。2022年国有建设用地供地招拍挂34宗，用地面积149.56公顷，成交价款22.4亿元；协议出让5宗，用地面积8.18公顷，出让金额0.65亿元；划拨用地18宗，用地面积60.95公顷。
2.矿产资源。2022年度矿业权共出让14宗，矿业权收益为3.38亿元。
二、国有自然资源资产管理和改革取得的成效
（一）制度建设情况
1.建立政策体系，提升工作质效。制发《加快推进新增工业用地“标准地”出让工作实施方案》，抓好“用地清单”和“标准地”出让的推进力度，加快推动工业项目落地。制定《关于加强国有土地收购与补偿工作的意见》《优化我市土地储备工作机制方案》和《哈尔滨市级土地储备项目土地出让金市对区激励分成实施意见》等文件，规范我市土地市场健康发展，提高政府对土地市场的调控能力。贯彻执行《黑龙江省地方级自然保护区建立和调整暂行管理规定》，规范自然保护区建设和管理，开展禁猎和养护野生动物活动，实行全区域、全时段禁猎。印发《贯彻落实<中华人民共和国湿地保护法>实施方案》，制定重点任务清单，承办贯彻《湿地保护法》系列宣传和教育活动，录制了哈尔滨国际湿地城市纪录片《生命绿洲》并在央视总台播出。
2.完善体制机制，强化责任意识。全面推行林长制，落实市、县、乡、村四级林长2436名，同步建立全市林长制信息化管理平台，实行动态管理，及时更新数据、发布信息。划定管护网格2445个，落实森林资源管护员和生态护林员2722人，进一步压实党委政府的主体责任、林草主管部门的监管责任、森林经营单位（个人）的管护责任。强化水资源管理“三条红线”刚性约束，优化水资源配置格局。
3.优化流程再造，规范审批行为。优化整合《建设用地规划许可证》核发流程，海城街地道延长工程（中俄联合校园配套）、康泰家园周边道路工程等19个项目国有土地使用权划拨手续实现高效办理。全面推行工程建设项目行政许可电子证照，提高数字化审批服务能力，有效保障工程建设项目审批要件压缩，全面提升审批质量和效率。印发《进一步规范土地征收成片开发方案编制工作和明确临时用地审批相关职责及流程》，规范土地征收成片开发方案编制审查、临时用地审批。印发《集体土地征收审批（审核）及补偿安置工作实施意见》，创新集体农用地地上附着物补偿方式，规范集体土地征收报批及补偿安置工作程序，切实维护集体经济组织和被征地农民合法权益。
（二）基本管理情况
1.树立“全周期管理”理念，推动重点项目落地。为全面提升审批服务质量，打破以往依申请审批的惯性思维和服务模式，落实“保障跟着需求办、服务跟着项目走、全要素、全链条、全生命周期”跟踪服务保障体系。关口前移靠前服务，走出去请进来，加强对属地政府和建设单位在整个项目生成落地全链条、各环节、各阶段的服务指导和频次。全面掌握重点项目的选址、规模、进度和审批层级，切实做到清楚各阶段任务、时间节点、难点堵点和解决路径，时刻绷紧“服务保障”这根弦，帮助建设单位纾解项目建设中存在的难点堵点，推动重点项目建设，确保了重点项目“开春即开工”。全市范围内推开“多测合一”，有力保障“验收即办证”，企业和群众满意度大幅度提升。
2.完善空间规划体系，推进“多规合一”。根据自然资办发〔2019〕38号文件，以自然资源调查监测数据为基础，采用国家统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间关联数据，建设包含一套自然资源和规划数据库、一个国土空间基础信息平台，以及国土空间规划“一张图”实施监督系统，形成一套包含我市现状、规划、管理以及社会经济等权威标准的数据库。以国土空间基础信息平台为底板，结合各类国土空间规划编制，同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地，逐步形成全市国土空间“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。收集整理现状、规划、管理三大类61小类数据，并进行数据发布，共发布服务147个，服务图层数达254个。
3.稳步推进取水监测计量体系建设，推动计量监管。积极推进取水监测计量体系建设，提高监测计量覆盖面，提升监测计量数据质量，强化监测计量数据成果应用。加强在用水统计调查、水资源调查评价、取用水日常管理等方面取水许可事中事后监管。2022年我市共完成211个取水监测计量设施建设，2023年计划再完成101个取水监测计量设施建设任务。届时，全市非农取水口及重点大中型灌区渠首全部实现在线计量。
（三）保护利用情况
1.坚持规划引领，构建振兴格局。围绕落实“五大安全”、建设“六个龙江”、打造“七大都市”的发展目标，牵头推进“多规合一”改革，组织编制和报审《哈尔滨市国土空间总体规划（2021-2035年）》。截至2022年11月，高质量完成“三区三线”划定，其中，保质保量划定了永久基本农田 18566.7 平方公里。拓宽耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界统计分析的思路，为全市耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界管理及政策制定和实施提供决策参考。高标准编制《哈尔滨松花江百里生态长廊保护和高质量发展规划》，初步确定了“以江为纲，形成经济发展和生态保护相协调”的总体要求、目标愿景、关注重点、核心问题、重点任务、示范项目6个方面。
2.坚持保护优先，不断提高自然资源集约节约利用水平。一是坚持“长牙齿”的耕地保护制度。完成 68 个新增建设用地项目占补平衡，补充耕地 1569.25公顷，保证了非农建设占用耕地占一补一、占优补优；在全省率先制发建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作操作流程，确保占用耕地项目耕作层表土剥离实现率100%，做到应剥尽剥、应用尽用，坚决保护好黑土地这个耕地中的“大熊猫”。二是坚持节约集约用地。按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《建设项目用地预审管理办法》要求，严格执行国家发布的各类土地使用标准和建设标准，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，落实标准控制制度，保证土地高效集约利用。三是坚持节约利用水资源。我市2022年用水总量为59.79亿立方米（地表水46.83亿立方米，地下水11.69亿立方米，污水处理回用量1.27亿立方米）。农业灌溉用水量为50.39亿立方米；工业用水量为1.16亿立方米；城镇公共用水量为1.64亿立方米；居民生活用水量为3.49亿立方米；林牧渔畜业用水量为1.77亿立方米；生态环境用水量为1.34亿立方米。四是推动森林可持续经营和林业可持续发展。结合退化林修复及典型林分森林质量精准提升、全国森林经营试点、国家储备林建设工程等项目建设，引导市属国有森林资源科学经营、培育和利用，累计造林85万亩，抚育森林135万亩。在培育森林的同时采伐利用60万立方米，增加森林收获和经济收益近3亿元。
3.坚持绿色发展，稳步推进生态保护修复工作。开展全市露天矿山专项整治行动，健全完善常态化监督管理长效机制，规范露天矿山开采秩序，推进全市绿色矿山建设。制定实施矿山生态修复治理行动计划，印发《利用市场化方式推进矿山生态修复实施方案》，完成废弃矿山修复治理78座。按照《黑龙江省草原禁牧计划》和《哈尔滨市人民政府关于实施草原禁牧的意见》，在地处松嫩平原的双城、阿城、呼兰、松北、巴彦、宾县等地严格实施草原禁牧政策，禁牧面积23.27万亩。2022年，全市实施草原生态修复治理项目1个、修复面积1.04万亩。争取资金256.7万，对哈东沿江和宾县沿江湿地保护区进行保护恢复。
4.坚持严抓严控，地下水超采区治理成效明显。开展县域节水型社会创建，加强地下水动态监测，严把取水许可审批关，做到超采区范围内取水许可零新增，实现了地下水超采区水位的快速回升。按照水利部关于2021年第三季度全国地下水超采区水位变化情况的通报，我市地下水位同比变幅3.24米，上升幅度在全国108个浅层地下水超采区中位列第三，取得了阶段性治理成效。2022年，经省水文部门复核评估，我市超采区范围内每年的地下水开采量已远小于地下水可开采量，并以每年1米以上的速率回升，地下水降落漏斗已基本消失，有望于今年年底前，在全国地下水超采区重新划定中销号。
5.坚持严格执法，有效遏止自然资源破坏和流失。扎实推进中央生态环境保护督察反馈我市违法占用耕地案件整改，全市 566 件违法占用耕地案件已完成整改 327 件，整改完成率达省级要求。组织开展森林督查、环保督察、打击毁林种参等资源保护行动，共查处整改各类违法图斑6034块、面积4218公顷，使用林地种参1049个图斑、840公顷，环保督察案件124宗，持续保持高压态势，严厉打击整治各类破坏林草资源行为，保障林草资源安全。2022年，森林案件图斑数量、面积同比2018年下降90%以上。坚持草原“图斑执法”，做到案件查处、草地回收和责任追究“三到位”，保护好草原资源。持续开展野生动物保护执法活动，2019年以来，全市共组织专项执法行动600多次，共办理各类破坏野生动物案件45起，其中，刑事立案25起，对29人采取了强制措施；行政罚款460多万元。
三、国有自然资源资产管理存在的问题和不足
（一）基础数据有待夯实。我市土地、矿产、森林、草原、水资源等自然资源，受部门管理体制和调查方式的影响，存在统计口径、分类标准不一致，权属不清晰、空间交叉重叠等问题。
（二）自然资源监管体制不够健全。自然资源资产保护、开发、利用和监管涉及自然资源、林草、农业和水利、生态环境等多个部门单位。机构改革后，自然资源管理实现一定程度整合，但职能和业务融合仍然没有完全到位，管理职权依然有交叉重叠，部门间协同协作有待加强，“山水林田湖草”生命共同体的统一管护和生态文明建设需要一个更加完善健全的监管体系支撑。林草部门机构队伍建设与承担职责不匹配。一方面承接了森工、农垦、草原的管理职能，新增了保护区保护地、国家公园等管理职能，责权任务倍增；另一方面森林公安转隶、行政执法弱化、部门撤并、编制压缩，机构编制锐减，资源保护管理面临执法监管人力匮乏甚至后继无人的窘境。
（三）自然资源保护和开发利用存在矛盾。国有自然资源资产管理还存在资源保护和节约集约制度落实不到位，重开发轻保护、重数量轻质量、资源利用粗放等问题。自然资源不能更有效合理地配置，缺少山水林田湖草总体发展观，缺乏统一的协调机制。如我市农业灌溉方式粗放、大水漫灌较普遍、配套工程建设不足等问题在不同程度上依然存在。2022年，全市农业灌溉用水量为50.39亿立方米，占用水总量的84.28%。其中，水田灌溉用水50.29亿立方米，占农业灌溉用水总量的99.8%。特别是五常市成为全省唯一一个用水总量超载的地区，超用水指标（12.30亿立方米）5.05亿立方米。又如2016年，国家实行天然林禁采限采以来，受宏观政策调整和区域配套政策影响，各地一边倒的以生态环保为名，一味追求国有森林资源保护，基本停止了天然林采伐。同时，因采伐管理风险大、易被问责等压力大，普遍减少或不采伐人工林，不仅严重违背自然规律，造成森林资源的巨大浪费、经济价值被严重遏制，森林生态、社会、经济效益没能平衡实现。
（四）自然资源所有权管理工作仍处在顶层设计阶段。涉及自然资源管理工作中几项重要的工作制度，如委托代理制度、评估核算制度、清查统计制度、考核监管制度、全民所有自然资源平衡表等。目前，仍在全国及部分省、市开展试点工作，相关的法规制度尚处在顶层设计阶段，自然资源管理工作不能有针对性的高效开展。
四、加强和改进国有自然资源资产管理的建议
（一）加快完善国有自然资源资产管理基础。贯彻落实习近平生态文明思想，以推进自然资源资产产权制度改革为牵引，以各类自然资源调查评价和统计监测为基础，全面掌握自然资源分布、权属及利用状况，建立健全国有自然资源资产台账，掌握自然资源资产目录清单，按照国家自然资源调查制度、标准和规范，完善动态更新机制，及时跟踪掌握自然资源变化情况，摸清国有自然资源资产底数。
（二）加快建立部门联动管理机制。加强自然资源、农、林、水、环保等市政府部门横向职能部门沟通协调，探索建立各司其职，落实管理责任，解决机构、编制问题，建立健全分工明确、衔接有序、信息互通、协调配合的联动管理机制。掌握各类自然资源总量情况、不动产统一确权登记、开发利用情况等信息，力争实现各部门有效的协同，资源数据标准统一、成果共享。
（三）加快构建国有自然资源保护利用体系。既要立足于当前，又考虑长远发展，尊重自然规律和经济规律，正确处理好保护和合理利用国有自然资源与地方经济持续发展之间的关系。依托“三区三线”划定成果，充分发挥国土空间规划的引领和管控作用，全面落实区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略。牢固树立资源环境生态红线意识，加快构建资源环境生态红线管控体系，形成以国土空间总体规划、国土生态修复规划、矿山治理规划为重点的生态保护修复规划体系。
（四）加快推进自然资源节约集约利用。加强土地存量资源利用，加大批而未供的土地供应，通过运用增存挂钩政策，倒逼城市建设优先使用批而未供、闲置土地等存量用地，及时更新批而未供数据库招商图册，严格按照消化处置工作量核定新增建设用地指标，推进存量土地资源节约集约利用，盘活各类低效存量土地资源。加强水利基础设施建设，加快大型水利设施及配套渠系建设、维修进度，采取财政补助等方式鼓励购买节水灌溉设备，对灌区进行续建配套和节水改造。加大技术引进和科技推广力度，加强技术培训，有效杜绝大水漫灌粗放式水田灌溉方式，进一步提高农业灌溉用水效率。对五常市行政区域范围内暂停审批建设项目新增取水，通过调整种植结构和休耕轮作，严格控制、逐步压减水田灌溉面积，确保到2030年，五常市实现用水总量不超载的目标。
专此报告。
哈尔滨市人民政府
2023年6月15日
