根据市人大常委会2012年工作要点安排，市人大常委会组成了由市人大常委会副主任才殿国为组长，教科文卫委员会组成人员和部分省、市人大代表为成员的执法检查组，从8月下旬开始，历时近三个月的时间，对我市实施《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）情况进行了检查。期间，常委会部分主任会议成员和常委一同参加了检查。

　　为使检查工作更有针对性，检查组事先通过媒体先后两次向全社会广泛征询百姓意见；向全市617名市级人大代表发函征询建议；在人大、政府部门设立投诉电话接受市民举报。经过上述几个渠道，共搜集梳理出5个方面近800条涉及食品安全方面的问题、意见和建议。围绕重点问题，检查组本着“通过人大工作监督来推动我市食品安全工作上水平”的原则，在暗访基础上，采取了集中检查与分散检查结合、检查和抽查结合、明查和暗访结合、座谈和访谈结合等多种形式，听取了市政府9个部门的专题汇报，召开了有生产经营企业代表、消费者代表和人大代表参加的座谈会，同时对我市食品生产种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮服务、垃圾回收、学校和机关食堂、检测中心、商铺、农贸市场、批发市场、小作坊、小餐饮、早夜市、校园周边等60余个场点进行了检查。通过听、看、查、议，特别是通过抽查和暗访，掌握了详实的第一手情况，客观、准确地了解了我市食品安全工作的基本情况。现将检查组集中讨论后形成的《关于检查<中华人民共和国食品安全法>贯彻实施情况的报告》提交常委会，请予审议。

　　一、我市贯彻实施《食品安全法》的主要工作及成效

　　自2009年6月1日《食品安全法》实施以来，市政府非常重视食品安全工作，强化领导，落实责任，建立了“政府负责、部门监管、经营者自律、社会监督”四位一体的食品安全监管工作格局。市食品安全监督协调办公室（以下简称食安办）抓住关键环节和问题，加强统筹，统一部署，协调各职能部门相互配合做好工作衔接，市农委、市畜牧局、市粮食局、市商务局、市质检局、市食药局、市工商局、市卫生局等部门不断加强协作配合，建立完善监管机制，加大市场监管力度，深入开展专项整治，保证了我市食品安全形势的基本稳定并逐步向好的态势发展。目前，我市食品安全工作在全国处于一个较好水平。总体看，市政府的食品安全监管工作理念和管理工作逐步在加强，监管队伍的责任和监管能力逐步在提高，监管的重点和监管的措施逐步在强化，监测的技术和检验水平逐步在提升，监管的责任和监管任务逐步在落实。主要特点：

　　（一）强化领导，明确职责，齐抓共管的工作格局已初步形成。为加强对食品安全从农田到餐桌的全链条监管，市政府对市食安委进行了大的调整，全面加强了我市食品安全工作的领导力量，充实调整了领导、机构、编制和人员，单独设置了市食安办。同时，按照国家和省的统一要求和部署，重新调整了部门职能，进一步明确了职责分工，在区、县（市）也相应设置了食安办，初步形成了市食安办综合协调，各监管部门分工负责的工作格局，为我市食品安全工作提供了组织保障。

　　（二）加大宣传，系统培训，全社会的法律意识普遍提高。

　　为深入贯彻实施《食品安全法》，政府部门加强了对法律的学习培训。面向全市食品安全协调委员会各成员单位领导及工作人员进行专题讲座，增强法制意识和执法的自觉性；结合各自职能各成员单位对监管人员进行系统培训，提升依法监管的能力和监管工作水平；面向全社会通过媒体和采取宣传周等多种形式广泛宣传，促进企业增强食品安全第一责任人的意识，增强广大群众的食品安全自我保护意识和依法防范意识，逐步形成了全社会关心、关注食品安全的良好氛围。

　　（三）控制源头，依法监管，种养殖产品质量基本得到了安全保障。市政府注重抓住食品安全的关键环节，从源头加以治理，出台相关法规，强化源头监管。依据《中华人民共和国农产品质量安全法》的相关规定，结合我市实际，制定实施了《哈尔滨市农产品质量安全管理办法》，严把产地和市场两个关键环节。对本地产品，强化农业生产标准化管理，规范农产品生产经营行为，修（制）订了21种蔬菜、11种有机农产品、3种水产品和豆芽菜等地方生产技术规程；对外来产品，严格市场准入制，规范产地证明。在有条件的大型批发市场、超市、果菜批发集散地等加强了检验检测。对“菜篮子”肉蛋奶菜、畜产品的市场安全供应，适时进行监管，监管水平跨入全国大城市前列。积极探索粮油监管新模式，开展放心粮油活动。建立了肉菜流通追溯体系，在全国率先起草了《哈尔滨市肉菜质量安全追溯管理办法》，保证了源头食品安全。

　　（四）落实责任，规范程序，生产加工环节监控水平不断提升。在生产加工环节，严格质量控制，严格生产许可，督促企业落实质量安全主体责任。推广食品质量安全承诺、进货验收等制度，帮助企业完善产品质量过程管理。加强对乳制品、调味品、食品添加剂、肉和肉制品等11类食品生产企业的监管，开展食品监督检验6000余批次，及时排除了安全隐患。对不符合生产条件的企业，加强治理整顿。进一步完善监管体系，研发了食品生产企业电子监管与产品质量追溯系统，将全市划分为58个监管区域，逐步完善“以区域巡查、市区双重监管、风险监测、执法打假”为四极的监管体系，食品监控水平得到了提升。

　　（五）积极创新，科学监管，流通监管体系不断完善。在流通领域，严把市场准入关，严格依法依规核发、管理食品流通许可，确保经营者主体合法资格，促使经营者自律把好食品进货关、销售关和退市关。加大监督管理，对不符合标准、超保质期的食品，责令停止经营，下架封存，依法处置或销毁。采取市场化运作与电信运营商合作方式，在全市范围内建立了流通环节食品安全追溯系统，实现流通环节源头可溯、终端可控、责任可追、风险可防的全链条监管。通过系统平台使监管部门实现对食品经营主体的质量监控、流向追溯，经营者可以查验进销货信息、索证索票信息以及打印票据，消费者可以进行查询服务，初步实现了对部分经营者的远程监管，为构建食品安全监管长效机制奠定了基础。

　　（六）抓住重点，消除隐患，餐饮食品安全预警和应急处置机制建设不断加强。在全国首创出台了《哈尔滨市公共餐饮具集中消毒卫生管理办法》，建立了餐饮服务市、县（区）两级监管格局，加大了对学校、工地、旅游景点及夏季重大节庆活动等重点区域、重点环节和重要时段的监管，各级食药监管部门制定了《食物中毒应急处置预案》，完善了风险监测评估和食物中毒处置程序，对火锅底料问题、废弃油脂、餐厨垃圾和餐饮具等开展集中专项整治。制定了《哈尔滨市餐厨垃圾管理办法》（试行）、《食用油生产加工小作坊监督管理办法》，与2800余家餐饮单位签订了处置协议，基本掌握查清了全市餐厨垃圾产生和流向，加快了推进餐厨垃圾处理厂的建设工作。最大限度地预防了食品安全事件的发生。

　　二、我市贯彻实施《食品安全法》存在的主要问题

　　尽管我市在贯彻实施《食品安全法》方面做了大量工作，取得了明显成效，但由于受监管体制、运行机制、法律法规、食品安全理念、管理手段、管理方式，以及地域特点、饮食习惯、生活条件等诸多因素影响，我市的食品安全监督工作仍然存在着一些不容忽视的问题。一是监管部门职责交叉、边界不清而导致的责任不落实问题时有发生；二是由于生产经营主体数量多、经营分散，引导小企业发展的措施力度还不够，还有一些监管处于空白状态；三是企业生产经营规范管理范围大、要求严，政府职能部门对基层企业的监管方式、管理手段还不能满足全覆盖监管的需要；四是部分小门店、小餐桌、小摊贩经营业主依法经营的理念还没有完全树立，中小学生的午餐问题和学校周边的餐饮环境亟待改善；五是源头治理食品安全工作的机制刚刚起步，相关的任务还很艰巨；六是食品安全监管经费少、检验检测设备和力量还不足，信息化管理有待进一步提升。剖析问题产生的原因，主要体现在以下4个方面:

　　（一）从制度层面看，相应的法规制度还不尽完善。《食品安全法》虽已实施三年，但有些方面只是作了原则规定，在实际工作中还缺乏相应的配套法规制度。食品安全标准的制定出台相对滞后，造成个别领域因没有明确执法部门和执法依据而无所适从，出现了监管空白。我省刚刚通过的《黑龙江省食品安全条列》，对类似我市现存的现场制售食品的各类小门店，如：蛋糕房、豆腐房、熟食店、面食店等4000余家小作坊，10000余家小餐饮的监管主体和相应标准仍不很明确。因而对其中无证无照生产经营的监管，缺乏制度保障。对地沟油、保健食品至今国家也尚未出台相应监管文件。

　　（二）从监管体制机制看，还需根据实际情况不断改进完善。我市食品安全监管实行的是从源头到餐桌职能分治、多部门分段监管格局。在日常监管中，常出现职能交叉和监管空白。对显而易见的监管死角或盲区，没有明确的责任分工，一旦发生食品安全事故，责任边界不清，责任追究指向不集中。如：与百姓生活密切相关的小门店、小餐饮、小摊贩和早、夜市监管，涉及农业、畜牧、粮食、商务、质检、食药、工商、卫生、城管、所在地街道政府办事处等多个部门，到底谁管？谁负责？对销售的各种食品是依品种监管还是依环节监管？对“前店后厂”这样既有生产又有流通的经营业态等问题，长期以来一直是一个监管模糊地带。

　　（三）从监管能力建设上看，还有待进一步提升。我市基层监管任务重、工作量大，面对庞大的食品安全监管领域和繁重的监管任务，既信息不对称又缺少相应的机构、设备和人员。在区级机构设置上，十五个副省级城市中沈阳、西安、武汉等9个城市均已独立设置了食品药品监督机构，而我市却没有区级独立机构。作为十五个副省级城市仅有的两个试点城市之一，虽设立了食品药品投诉举报受理中心12331，但至今也未获批独立设置（非试点城市西安、沈阳、长春等均独立设置），国家总局要求对没有正式机构的省、市将不给予资金支持。对农产品源头的检测，由于区级检测机构不完善，在生产基地、农贸市场自检环节存在一些隐患。在食品抽检经费使用上，各监管部门普遍存在经费不足问题。仅以对生产企业抽检为例，我市食品生产企业总数在全国15个副省级市中位居第三(仅在成都、广州之后),在东北三省居首位，约为长春的2倍，比沈阳、大连多400余家。2012年各地财政拨付的检验经费大连约为1000万，沈阳、长春约为700万，成都、广州依实际需要核拨，而我市截至目前没有拨付任何检验费用，各承检机构都在拆借资金或拖欠企业买样经费，不仅影响了抽检产品覆盖数量，也直接影响了政府部门形象。

　　（四）从全社会食品安全观念上看，还没有形成强大的舆论氛围。从消费者方面看，受消费水平和消费观念的影响，一些人的消费取向主要是“价格优先”，对食品质量及安全考虑较少或无法识别，其自我保护意识和维权意识还处于低级阶段，自身权益受到侵害还不知用法律武器来保护自己，在客观上一定程度影响和纵容了生产经营者。从生产经营者方面看，一些生产经营者诚信缺失，自律意识差，唯利是图，只考虑如何降低成本、减少投资、追求最大效益，不能严格执行各项标准。由于监管不到位，违法成本低，这些生产经营者普遍存在侥幸心理。

　　三、深入贯彻实施《食品安全法》的建议

　　食品安全关系到百姓身体健康、生命安全和民心稳定。切实加强食品安全监管，保障百姓吃上安全、放心的食品，是各级政府的职责所在，也是政府执政为民理念、执政能力和公信力的具体体现。针对以上工作中存在的困难和问题，提出以下建议。

　　（一）加强组织领导，不断完善监管体制。按照《食品安全法》有关规定，要进一步突出各级政府的主导作用，建立统一、权威、高效的食品安全监管体制，建立健全工作制度，将责任落到实处。根据《国务院关于加强食品安全工作的决定》要求，借鉴外地经验，尽快将食品安全纳入政府责任目标考核体系中，并将考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。根据工作实际，创新突破，科学分工，按照“权随事设、责随事定、人随事走”的原则，积极探索联合监管的管理模式，彻底厘清监管范围和责任边界。赋予独立设置的食安办更大的职能和权限，使其切实承担起食品安全综合协调、监督检查的职责。强化科学、管用、有效的责任体系建设，逐步形成“各级政府负总责、监管机构负专责、企业负首责”的监管责任体系，要按照法的规定将全部监管对象、监管事项、监管段落等无一遗漏地纳入监管机构的监管责任中，让企业成为食品安全第一责任人，对食品安全负首要责任，把企业的责任与企业的“身家性命”牢牢捆绑在一起，违法就要付出高额代价，让任何一家企业都不敢以身试法。

　　（二）健全法规制度，为监管工作提供法制保障。鉴于目前食品安全法规制度还不尽完善的实际，市政府及有关部门应根据工作需要加大调研力度，对法规制度缺失的领域摸清底数，积极采取应对措施，通过先制定政府规章和规范性文件的做法，尽快解决食品安全监管工作中存在的问题。针对小门店、小摊贩、现场加工制作、前店后厂、学校周边小餐桌等监管重点难点问题，对需要立法的，可根据《食品安全法》和《黑龙江省食品安全条例》规定，结合我市实际，由市政府向市人大常委会提出制定地方性法规的议案，依法规范市场经营者的行为，切实解决危害百姓身体健康的食品安全隐患。

　　（三）加强机制建设，提高整体监管能力和监测水平。根据食品安全监管工作重心下移的要求，要尽快完善主城区食品安全综合监管体系，并根据实际需要，设置相应机构，配备相应人员，强化区级政府在食品安全工作中的作用。面对庞大的农产品市场和众多生产经营主体，要进一步加强基层监管队伍建设，加强执法培训，增强服务意识，提高办事效率和执法人员综合能力素质。加强对年度食品安全监督管理计划的实施，建立完善食品安全长效监管机制，强化行政监管，探索监管网格化制度，整合全市监管信息资源和分散在各部门的检验检测资源，实现监管信息资源互通共享的良性机制，依据职能和工作量划分网格，构建覆盖全市横向到边、纵向到底的监控网络，确保食品安全监管工作落到实处。

　　（四）规范管理市场，引导企业经营健康有序发展。要进一步完善市场体系建设，加强对我市早、夜市集贸市场和学校周边的小门店、小餐桌、小摊贩的规范管理，整顿市场秩序，逐步建设统一管理的经营网点和市场标准。推广我市在种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮服务、检验检测等一些企业示范性的先进管理经验，对这些好经验、好做法，要进一步加大宣传、推广、交流力度，扩大普及范围和优质食品生产销售覆盖面，提高百姓生活质量。在管理上做到管建结合，避免“一管就死、一放就乱”的现象发生。同时，对那些屡教不改、严重危害人民健康的食品企业要建立违规、违法行为档案或黑名单，加大抽检和处罚力度，直至取缔其生产经营资格。同时，加大对废弃油脂等餐厨废弃物的监管，对不具备废弃油脂回收规模的饭店，继续摸底调查、分析原因、督促整改，堵住餐厨废弃物非法流去渠道。

　　（五）加大财政投入，形成食品安全监管经费保障机制。市政府要加快建立健全食品安全经费保障机制，建立食品安全专项资金，把食品安全工作经费列入政府财政年度预算，用于解决食品安全监管人员经费及行政管理、风险监测、监督抽查、科普宣教等各项工作的使用，解决食品安全方面的重大问题，并确保各项经费及时足额到位。借鉴外地做法，探索设立食品安全举报奖励资金，依靠和发挥全社会力量参与监管。按照《食品安全法》的规定，保障食品安全检验检测经费的投入，保证检验检测工作的正常开展。对强化检验检测手段的资金投入，除解决必要的办公用房，还要配备必须的现场快速检测、取证车辆和通讯设备等基础设施及技术支持设备。区、县（市）政府也要积极创造条件，加大对食品安全检测投入，以满足正常的工作需要。同时，鼓励有条件的食品加工企业加强自身监测的投入。争取在全市建立一个高水平的食品安全检验检测体系。对食品安全罚没款收入，实行收支两条线管理，逐步形成科学、集中、高效的食品安全技术支撑体系。

　　（六）完善相关政策，加大对微小企业的扶持力度。我市现有微小食品企业大部分都是由转企改制再就业人员创办的，这些微小食品企业面临的困难很多，既缺乏资金，又缺少管理经验。政府要加大对微小食品企业的扶持力度，制定扶持微小食品企业发展的政策措施，加强服务体系建设，完善外部发展环境，减轻企业负担。对微小食品企业进入市场的条件、标准硬件设施建设和市场开拓等方面，要给予积极的扶持。对确有发展前景的，产品有市场、有销路、又有诚信的企业，在创业资金、开拓资金和人才培养、技术引进等方面加以扶持，全方位帮助扶持微小企业快速成长，保证百姓食品安全和社会和谐。

　　（七）大力宣传普法，形成保障食品安全的强大合力。食品安全因事关千家万户而备受关注，食品安全监管也因其艰巨复杂不仅涉及政府、监管部门、生产经营企业，还涉及公众以及全社会。无论一个人身处哪方都首先是一名消费者，都对食品安全有一份责任和义务，都应成为保障和分享食品安全的社会一份子。因此，必须向全社会加大食品安全法制宣传教育，动员和依靠全社会力量，形成保障与监管食品安全“人人关心、人人参与、人人受益”的良好态势，打食品安全人民战争。新闻媒体应加大对食品安全的关注与宣传力度，加大正向力量引导，帮助公众提高防范能力、消除疑虑和恐慌。政府及有关部门要畅通信息渠道，加大对食品安全相关信息的发布，科学预警、直面应对、积极化解食品安全危机，让百姓及时了解掌握与他们生活息息相关的食品安全信息。要举全市之力，多措并举，形成保障食品安全的强大社会合力，最终让百姓吃上安全、放心、优质的食品。