关于《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》的说明

哈尔滨市人民政府

二〇〇八年十二月 日 主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受市政府委托，我现就《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作简要说明，请予审议：

一、制定条例的必要性

政府绩效管理是以提高政府公共管理和公共服务能力为目的而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的管理工具。推行政府绩效管理，有利于形成各级政府正确的政绩导向，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，对落实科学发展观和正确的政绩观，提升政府的公信力和执行力，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府、人民满意政府，实现以人为本、全面、协调、可持续发展具有重大意义。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出：要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”目前，国内已有超过三分之一省、市进行了绩效管理探索。我市开展多年的目标责任制考核为推行绩效管理积累了经验，奠定了很好的基础。但是，由于目前全国各地的政府绩效管理实践多处于自发状态，没有统一的制度和法律作保障，使绩效管理在主体、内容、方法、程序、结果运用等方面存在着较大的随意性，从而导致一些地方出现不同程度的走形式、走过场等弊端。为了使我市的政府绩效管理工作一开始就走上法制轨道，制定规范政府绩效管理的地方性法规，为推行绩效管理、促进科学发展提供保障，是十分必要的。

二、《条例（草案）》的主要内容

（一）关于适用范围。政府绩效管理主要依托于政府间的层级管理体制而推行，市政府对区县（市）政府和市政府所属部门进行绩效考核，即“下考一级”。因此，《条例（草案）》第二条规定了，“本条例适用于市、区、县（市）人民政府及其所属工作部门的绩效管理”。根据我市多年来实际情况，政府以外的其他国家机关和单位也一并进行了目标责任制考核工作，同样也需要实行绩效管理，因此，《条例（草案）》第四十九条规定了“本市其他机关、单位的绩效管理工作参照本条例执行”。按照市委要求，本条例实施后，目前市直机关实行的目标责任制考核过度为绩效管理。

（二）关于绩效管理机构。由于绩效管理是一项基础性、经常性、全局性的工作，没有一个健全的管理机构难以推行。从长远看，应当成立全市统一的绩效管理委员会。由于机构的整合需要一个过程，按市委意见，绩效管理工作暂由市目标责任考核办公室承担。因此《条例（草案）》规定了绩效管理机构这个概念。

（三）关于绩效计划。政府绩效管理应当具有科学性、稳定性和持续性，为此，《条例（草案）》专门设了一章对绩效计划作了规定，从计划内容、制定程序以及计划实施等方面对制定中长期绩效规划、年度绩效计划提出了具体要求。为了降低行政成本，《条例（草案）》第七条二款规定：“区、县（市）人民政府制定的本地区经济社会发展五年计划含有政府绩效管理内容的，可以不再另行制定中长期绩效管理计划”。

（四）关于政府绩效评估。政府绩效管理包括四个主要阶段：绩效计划制定、计划执行与日常监测、绩效评估、绩效考核结果运用与问责。绩效评估是政府绩效管理的核心，评估指标就是引导政府部门行动的“风向标”、“指示标”。为落实科学发展观要求，促进政府及其部门全面、正确履行职责，《条例（草案）》第十六条、第十七条、第十八条对政府绩效评估内容作出了具体规定。区、县（市）人民政府的绩效评估指标体系包含政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、自身建设五个方面。市政府所属部门的绩效评估指标体系主要围绕职能履行设定投入、产出、效果三方面内容。

（五）关于外部评估。让人民满意是政府工作的出发点和落脚点，群众满意度是检验政府绩效的重要标准。因此《条例（草案）》第二十三条、第二十四条对政府绩效的满意度测评作了规定。第三十条二款还规定，社会组织可以在未受政府委托的情况下独立开展对政府及其部门的绩效评估。

（六）关于绩效结果。绩效结果的科学运用是实现绩效管理的目的和价值取向。《条例（草案）》从绩效结果公开、绩效改进、激励与问责等方面对绩效结果运用作了规定。为了加强权力机关监督，《条例（草案）》第四十六条规定，市和区、县（市）人民政府应当每年向同级人民代表大会或常委会报告对所属部门开展绩效评估的情况。

三、《条例（草案）》的起草过程

自2007年年初开始，市政府与国家有关科研单位合作开展了《哈尔滨市政府绩效评估体系》研究。2008年3月，中国政法大学课题组受市政府的委托完成了我市政府绩效评估立法的调研工作，并起草了《哈尔滨市政府绩效管理条例》初稿。市政府法制办根据我市政府绩效评估体系研究的进展情况对初稿进行了多次修改，并反复征求市政府各部门和区县（市）的意见，今年8月份市政府绩效评估试点工作启动后，市政府法制办根据试点情况，又对《条例（草案）》进行了多次调整。10月初，市人大常委会专门听取了市人大办公厅、研究室、法工室和市政府法制办、市政府研究室关于科学发展立法情况的汇报，10月底，根据市委、市人大、市政府的要求，市政府法制办结合深入开展学习实践科学发展观活动又对《条例（草案）》进行了研究修改。《条例（草案）》已经2008年12月5日市人民政府第39次常务会议通过，现提请市人大常委会议审议。

哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）

第一章 总 则

第一条 为了改进政府管理，提高行政效能，提升公共服务水平，促进科学发展，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于市、区、县（市）人民政府及其所属工作部门（以下简称政府部门）的绩效管理。

第三条 本条例所称政府绩效管理是指根据政府部门发展目标和履行的职能设定绩效目标，并对目标实施结果进行系统评估以达到政府部门绩效不断提升的管理过程。

第四条 政府绩效管理应当坚持科学发展观和正确的政绩观，遵循科学规范、公开公平、注重实绩、多元参与、群众满意的原则，促进公共服务水平和质量持续提高。

第五条 市绩效管理机构负责本市政府绩效管理工作的组织实施，具体履行下列职责：

（一） 组织制定绩效管理计划及相关政策；

（二） 审定区、县（市）人民政府和市政府所属部门绩效评估指标体系；

（三） 组织、指导和监督政府绩效评估工作的实施；

（四） 审核和报送政府绩效评估报告；

（五） 组织、指导政府绩效监测、诊断和咨询工作；

（六） 受理并复核不服绩效评估结论的申诉。

区、县（市）绩效管理机构在市绩效管理机构指导下，负责本地区绩效管理工作。

第六条 绩效管理机构工作人员应当具备与其从事的绩效管理工作相适应的专业知识和业务能力。

市和区、县（市）人民政府应当有计划做好绩效管理机构工作人员的教育、培训和考核工作。

第二章 绩效计划

第七条 政府部门应当根据本地区经济社会发展规划，制定本机关中长期绩效管理计划。中长期绩效管理计划期限一般为三至五年。

区、县（市）人民政府制定的本地区经济社会发展五年计划含有政府绩效管理内容的，可以不再另行制定中长期绩效管理计划。

第八条 中长期绩效计划应当包括以下内容：

（一）本地区部门、单位主要职能和所承担的工作任务概述；

（二）完成主要职能和工作的总目标和具体指标；

（三）影响目标和工作任务的关键因素分析；

（四）完成目标任务的方法、措施和进度。

第九条 政府部门应当根据中长期绩效管理计划，并结合年度工作重点，制定年度绩效计划。

第十条 年度绩效计划应当包含以下内容：

（一）设定年度绩效目标的主要依据；

（二）本年度绩效目标及其评估标准；

（三）实现本年度绩效目标的方法和措施。

第十一条 政府部门制定绩效管理中长期计划和年度计划应当广泛听取社会公众意见和建议并报市绩效管理机构审核，经批准后组织实施。

经批准的政府部门绩效计划应当向社会公布。

第十二条 市绩效管理机构认为政府部门年度绩效计划有不符合本地区经济社会发展计划、未能全面履行职能等情形的，应当向制定绩效计划的政府部门反馈意见并沟通，取得一致意见后由制定绩效计划的政府部门修改计划。

社会公众对政府部门绩效计划有意见和建议的，可以向绩效管理机构提出，由绩效管理机构按前款规定向有关政府部门反馈并进行沟通。

第十三条 对本地区经济社会有重大影响，涉及公众利益，关系民生，或者需要较大公共财政投入等下列事项应当实行专项绩效管理：

（一）法规、规章和政策的制定与实施；

（二）开发、建设项目的立项、审批与实施；

（三）政府惠民行动计划的制定与实施；

（四）其他应当实行专项绩效管理的事项。

第十四条 政府部门应当按照绩效管理年度计划实施绩效管理，定期自查和监测，及时发现和解决问题，持续改进管理，提高工作效率和质量。

绩效管理机构应当有计划地组织有关专家为政府部门实施绩效计划提供诊断和咨询服务。

第三章 绩效评估

第十五条 对政府部门履行职能，实现绩效目标的实绩和效果应当按照科学、规范、系统的指标体系和评估程序定期进行评估。

第十六条 政府绩效评估指标体系应当满足全面评价政府及部门绩效状况的需要，客观反映评估对象履行职能，实现绩效目标的实绩和效果。

第十七条 绩效评估指标体系应当依据本市的发展战略和工作重点、政府职能、公众需求及不同部门和地区的工作特点和实际状况确定评估内容。

第十八条 区、县（市）人民政府的绩效评估内容应当包含政治建设、经济建设、社会建设、文化建设、自身建设五个方面。

政府所属部门的绩效评估内容应当包含投入、产出、效果三个方面。

第十九条 政府部门应当遵循定量与定性相结合、可测性与可比性相结合、过程与结果相结合的原则，将绩效评估内容分解细化为具体的评估指标，并根据评估指标的类别、性质和功能，确定评估权重、评估方法和评估标准，形成科学、规范、可操作的绩效评估指标体系。

第二十条 政府部门制定的绩效评估指标体系，应当报市绩效管理机构备案审查。

经备案审查的绩效评估指标体系作为绩效管理机构评估、考核相关政府部门的依据。

第二十一条 政府部门绩效评估应当按年度进行。年度绩效评估应当采取下列方式进行：

（一）年初制定绩效计划；

（二）日常持续监测、自我评估；

（三）年终综合评估。

第二十二条 绩效管理机构应当通过组织日常检查，对政府部门实施绩效目标的情况进行察访核验，或者提供诊断、咨询和指导。

第二十三条 年终绩效评估按照下列程序实施：

（一）制定年终评估工作方案；

（二）评估动员和前期准备；

（三）自我测评。政府部门依据既定的评估指标和评估标准，对绩效目标及职责的完成情况进行自我测评，撰写绩效自评报告，提交绩效管理机构；

（四）指标考核。绩效管理机构组织有关部门和机构采集和整理评估信息，汇总和查访核实基础资料和数据，对被评估单位绩效指标完成情况进行考核、评价；

（五）满意度测评。由绩效管理机构组织有关机构，根据绩效评估内容设计服务对象测评表和社会公众问卷调查表，对被评估单位的绩效进行满意度测评。

（六）综合评估。由绩效管理机构对自我测评、指标考核、满意度测评结果进行复核和分析，形成评估结论，撰写评估报告。

（七）建立评估档案。

第二十四条 对政府部门的满意度测评，可以从内部服务对象和外部服务对象两方面进行。

内部服务对象应当包括被评估单位所属系统的上级领导、同级部门、下级部门。

外部服务对象应当包括人大代表、政协委员以及其他社会公众。

满意度测评也可以委托具有一定资质的社会组织和机构进行。

第二十五条 年度绩效自评报告的内容应当包括绩效目标以及职责的完成情况、存在的问题及其原因、改进措施。

第二十六条 年度绩效评估报告由绩效管理机构组织相关人员撰写。绩效评估报告的内容包括：

（一）绩效评估指标数据的获取情况；

（二）绩效目标的实现情况；

（三）实际业绩与绩效目标的比较；

（四）未完成绩效目标的情况及其原因；

（五）改进的意见和建议以及职能诊断；

（六）绩效评估结论。

第二十七条 绩效评估报告应当提交绩效管理机构的主管部门审查和上级机关审定。

第二十八条 年度绩效评估结束后，应当拟定绩效考核意见，并向被考核单位出具绩效评估意见告知书。

绩效评估意见告知书应当载明绩效评估结果、绩效管理存在的问题及改进意见。绩效评估结果可以采取评定评语法、分等法、排序法、评分法等方式表述。

第二十九条 政府部门对绩效评估结论有异议的，可以自收到绩效评估意见告知书之日起7个工作日内，向绩效管理机关申请复核。

绩效管理机构收到复核申请后，应当在5个工作日内组织专家和有关部门进行复核，并在15个工作日内作出复核决定。

第三十条 绩效管理机构或者政府部门可以委托高等院校、科研机构、社会中介组织等第三方对政府部门开展绩效评估。

高等院校、科研机构或者社会中介组织等也可以在未受委托的情况下独立开展对政府部门的绩效评估。

独立绩效评估的指标体系和程序不受本章规定约束。

第四章 绩效信息

第三十一条 政府部门应当如实采集、分类、整理、保存、传输、报送反映或体现其工作目标、任务、过程、结果和效果等方面的文件、资料等绩效信息，建立绩效信息数据库。

绩效信息的范围、形式、标准等由市绩效管理机构统一制定。

第三十二条 本市国家机关、事业单位、群众团体、新闻媒体等单位应当支持、配合绩效管理机构工作，并为其收集绩效信息提供便利。

第三十三条 政府部门应当积极推进电子政务，按照资源整合、数据共享的原则，建立绩效管理信息系统，提高绩效管理信息采集、监测、分析、反馈的自动化、规范化水平，降低绩效管理成本。

第三十四条 绩效信息应当依法公开。

政府部门应当建立绩效管理公共信息互动平台，为公众参与政府绩效管理提供便利。

第三十五条 开展绩效评估，应当全面、客观、准确地使用绩效管理信息，不得有选择地使用。

第三十六条 被评估的政府部门应当按要求向绩效管理机构提供绩效信息，并对所提供绩效信息的真实性、合法性、有效性和完整性负责，不得拖延、拒绝、弄虚作假。

本市与绩效管理有关的部门应当按照各自职责协助绩效管理机构做好相关绩效信息的提供、统计、分析等工作。

第三十七条 高等院校、科研机构或者社会中介组织等接受政府部门委托开展绩效评估的，应当对不属于依法应当公开的绩效信息予以保密，未经委托人审核同意，不得公开或者用于评估以外的其他事项。

评估机构未经委托人同意，不得公开评估报告、评估结论或者与评估结论有关的信息。

第三十八条 高等院校、科研机构或者社会中介组织未经委托，独立开展政府部门绩效评估的，应当使用已公开的政府绩效信息。

第五章 绩效结果

第三十九条 绩效管理机构对无异议的绩效评估意见或者经复核确认的评估结果予以通报，并按照政务公开有关规定向社会公布。

第四十条 政府部门应当根据绩效评估结果，采取措施，改进管理和服务，并向 市绩效管理机构或者独立的评估组织反馈落实情况。

第四十一条 当年绩效评估结果为一般和不合格的，政府部门应当查找原因，制定改进措施并向绩效管理机构提交整改报告。绩效管理机构对其整改情况实施监督。

第四十二条 绩效管理机构可以根据年度绩效评估情况，组织相关部门对涉及机构职能设置、权限分配、协调机制、经费投入、人员编制等事项提出改进建议。

第四十三条 政府部门的绩效评估结果应当作为领导干部任免、职务升降和公务员年终奖励的重要依据。

第四十四条 政府部门的绩效评估结果确认有下列情形之一的，对其主要负责人和有关责任人员应当依法予以问责：

（一）无正当理由未能按期完成上级机关确定由其承担的工作任务的；

（二）不正确执行上级机关依法作出的决策和部署，给公共利益、行政管理相对人合法权益、国家财产造成严重损失或者影响政府整体工作部署的；

（三）违反规定进行决策，发生重大决策失误的；

（四）因疏于管理、处置不当致使公共利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害或者造成不良社会影响的；

（五）违反财经纪律，情节严重的；

（六）本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈的；

（七）法律、法规、规章规定应当问责的其他情形。

第四十五条 政府部门主要负责人和有关责任人员被问责的，采取下列方式追究责任：

（一）责令限期整改；

（二）责令作出书面检查；

（三）通报批评；

（四）调整工作岗位；

（五）责令辞职；

（六）建议降职或者免职。

本条前款规定的问责方式可以单独或者合并适用。

第四十六条 市和区、县（市）人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告对所属部门和机构开展绩效评估工作的情况。

第六章 法律责任

第四十七条 政府部门违反本条例规定，有下列情形之一的，绩效管理机构可以责成有关部门对政府部门主要负责人和其他直接责任人给予警告、限期改正或者依法给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任：

（一）阻挠、变相阻挠绩效管理机构依法行使管理权的；

（二）隐瞒事实真相、提供虚假情况的；

（三）拒绝按照规定提供有关资料、数据和信息的；

（四）打击报复绩效管理机构工作人员的。

第四十八条 绩效管理机构工作人员在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、收受贿赂、泄露秘密或者有其他渎职、失职行为，构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，按干部管理权限予以行政处分；情节轻微的，予以告诫或者调离工作岗位。

第七章 附 则

第四十九条 本市其他机关、单位的绩效管理工作，可参照本条例执行。

第五十条 本条例自2009年 月 日起施行。