为加快小城镇建设，落实“五个统筹”，优化城乡结构，促进经济和社会协调发展，了解和掌握我市小城镇建设工作的现状，市人大常委会副主任姚建亭带领城建环保委部分成员于2008年10月16日-22日深入到阿城、尚志、延寿、通河、木兰、巴彦等区、县（市）对我市小城镇建设情况开展调研。现将调研情况，综合如下：
　　一、基本概况
　　我市所辖八区十县，共有建制镇103个，集镇75个，行政村1810个，近年来，通过科学规划，加大建设投入，全市村镇建设水平得到了明显提高。全市村镇道路面积15901.6万平方米，硬化铺装率为19.22%，其中建制镇（含集镇）道路面积1891.4万平方米，硬化铺装率为42.28%；全市村镇实有住宅总建筑面积11221.71万平方米，砖瓦化率为89.63%，人均建筑面积19.94平方米，其中建制镇实有住宅建筑面积2004.26万平方米，砖瓦化率为90.49%，人均建筑面积22.32平方米。
　　二、取得的主要成效
　　从调研情况看，大部分区县（市）和城镇领导班子对城镇建设工作都很重视，将小城镇建设摆上重要议事日程。尤其是近年来，随着经济和社会的不断发展，我市的小城镇建设得到了突飞猛进的发展，成效显著，城镇规模逐渐扩大，城镇化水平逐步提高，城镇布局有所改善，对农村经济的辐射能力和带动能力有所加强，城镇基础设施和环境得到进一步改善。这些小城镇都具备良好的发展优势：自然条件较好，地理位置优越，经济社会发展有了一定的基础。交通、通讯较完善，农业较发达，农产品丰富，农贸交易繁荣，工业有了一定的发展，有的镇近年旅游业出现好的势头，文化、卫生、教育基础较好。
　　（一）坚持科学规划，推进小城镇建设。小城镇规划是小城镇未来发展的战略部署，是小城镇发展战略目标的具体体现。规划水平的高低决定了小城镇建设的层次和水平，一个科学的规划将给经济社会带来巨大的财富和源源不断的社会效益。在制定小城镇规划过程中，一是突出规划的前瞻性。用明天的眼光审视今天，用发展的眼光筹划未来，认真预测现实产业基础和新引进项目的发展趋势，充分考虑二十年投入总量需要具备的功能配套和布局定势，留出足够的余地和空间，为可持续发展作好准备。二是突出小城镇规划的科学性。坚持提高规划设计的开放度，在规划上舍得投资，邀请高等院校或具备相当资质等级的规划设计院做好小城镇的规划工作。坚持引入竞争机制，以集思广益，好中选优，使规划全面正确地反映小城镇建设的客观要求。三是突出小城镇规划的独特性。坚持以特色致胜，善于打出自身的品牌，根据各小城镇的自然环境、资源条件、历史沿革和产业特点，形成“一镇一业、一镇一品”的特色，建设既有自身特色，又体现时代气息的新型城镇，坚决杜绝照搬照抄，“百镇一张图，千房一个面”的低水平规划现象。注重在城镇功能定位的基础上搞好区域布局、风格设计和景观建设，新建了一批工业主导型、交通枢纽型、文化旅游型、商业贸易型、城郊结合型等各具特色的小城镇。四是突出小城镇规划的权威性。我市各级政府及有关部门非常重视小城镇规划工作，并将这项工作摆上重要日程，严把规划审批关。凡是建设项目所在地段没有编制详细规划或建设项目不符合详细规划内容的，一律不得办理选址、立项、用地及建设工程规划许可证。未取得规划许可证的，一律不得批准用地和进行建设。
　　（二）加大投入力度，推进小城镇基础设施建设。近年来，全市各级政府加强政策引导，加大财政投入，全力推进小城镇基础设施建设，城镇基础设施条件得到明显提高。一是实施了新农村环境示范工程建设。以提高基础设施功能和优化环境为重点，全力推进示范村建设。道里区新发镇建国村、道外区团结镇石人沟村、南岗区红旗乡曙光村、阿城区料甸乡红新村等经济发展较快、基础设施条件较好、整体条件相对成熟的中心村以美化街路景观环境为重点，全力推进试点镇专项达标建设。呼兰区康金镇、宾县宾西镇、巴彦县巴彦港镇、延寿县加信镇等辐射范围广、区域示范带动作用大的乡镇通过完善排水设施，整修路面和建筑立面，规范设置广告牌匾，进行照明亮化和植树绿化等专项达标建设，形成区域整体环境改观的样板街路；以综合整治村庄环境卫生为重点，全力推进达标村建设。动力区朝阳镇金星村、巴彦县兴隆镇民主村、尚志市元宝镇元宝村、双城市新兴乡新兴村等村庄环境较好、村民环境整治愿望高的村庄通过开展“四清”、“四规范”为主要内容的集中整治，不断提高村庄环境质量，使村庄环境基本达到“七有八无”标准。二是实施了人居环境工程建设。紧紧围绕市委十一届四次全会提出的区域联动、城乡统筹、以城带乡的发展战略，坚持以科学发展观为统领，本着统筹规划、远近结合、示范引路、逐步推进的原则，以全市确定的试点乡镇和试点村的人居环境建设为主线，重点开展了村屯环境整治、村屯基础设施建设、农房改造及镇内样板路建设工程。道里区万家村农民住宅新区、延寿县团山村村屯容貌建设、阿城区新明村基础设施建设等一批具有示范作用的农村人居环境建设项目，以村屯环境卫生整治和基础设施建设为基础，重点推进村镇人居环境建设。采取财政补贴与区县自筹资金匹配投入的办法，根据村镇的不同特点，在现有基本框架的基础上逐步扩大规模，提高基础设施水平，完善服务功能，发挥吸纳农村劳动力转移，承接城市人口分流的作用，全市村镇卫生环境明显好转。平房区平房镇、通河县浓河镇、木兰县柳河镇等一批中心镇开展了大规模的基础设施建设，镇区基础设施水平明显提高。
　　（三）抢抓机遇，全力推进农房改造。实施农村泥草房改造是省委、省政府坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，构建和谐社会的一项重大战略决策，也是我市继大规模实施棚改工程之后，又一项关注民生的惠民行动。全省“两棚一草”工作会议召开后，为了确保完成省政府下达的农村泥草房改造任务，市政府高度重视，迅速行动，狠抓落实。市建委、市泥草房改造办公室多次召开专题会议研究政策、调剂力量、掌握信息、细化目标，确定了农村泥草房改造的基本运作模式。按照市领导的指示，今年以来，市建委紧紧围绕着力改善民生、实现住有所居的要求，以改造农村泥草房、保障农民安居乐业为目标，以示范村建设为突破口，本着统筹规划、有效组织，突出重点、逐年推进的原则，走进新农村、服务新农村、建设新农村，全面实施农村泥草房改造和村庄环境综合整治。截至目前，今年全市8区10县（市）已拆除泥草房40244户、251万平方米，新建（改造）农房39527户、369万平方米，已完成年度目标任务的95.7%，其中，已竣工农房30739户、面积281万平方米。一些区、县（市）已提前完成或超额完成年度改造任务，农民的人居环境质量明显改善，一个个乡风文明、村容整洁、各具特色的社会主义新农村展现在全市人民面前。
　　三、存在的主要问题
我市小城镇建设虽然取得了一定的成果，但是在具体推进工作中还存在一定的问题制约着小城镇建设的长足发展。
　　(一)基础设施建设投入总量不足。2005年我市财政投入农村公共设施建设资金3900万，2006年投入4400万，同其它副省级城市相比还存在很大差距。沈阳市投入农村公共设施建设的财政资金2005年是4000万，2006年投入1.6亿。建设资金投入不足导致农村基础设施建设缓慢，大部分区、县（市）主要依赖政策性投入，建设资金缺口较大，直接影响了小城镇基础设施建设速度和质量。由于缺乏长期稳定的资金投入，农村环境卫生设施简陋和不足，有些地方处于零设施状态，直接影响环境卫生作业的正常进行，特别是缺乏生活垃圾处理设施，极易对土壤、水体、大气造成污染。
　　(二)投资分散，不利于集中建设。由于财政支农资金、新农村部门帮建资金、扶贫资金实行分块管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间不协调、重复投入，力量分散，有限的资金不能形成合力；资金使用监督机制有待完善，资金使用的随意性大，导致资金不能及时、足额到位，弱化了财政资金的导向作用；资金的监督管理不到位，没有形成制度化、规范化，“一拔、二转、三不管”的现象十分突出，降低了资金的使用效率，浪费了财源。
　　（三）基础设施建设“重建轻管”现象严重。我市部分小城镇已建公共设施由于管护责任不落实，缺乏后续投入和维护管理，导致许多公共设施老化失修严重，难以发挥效益。大多数基础设施没有建立有效的管理体制，更没有形成良性永续利用的运行机制，导致基础设施重复建设，造成资源的严重浪费。
　　(四)乡镇政府城镇管理职能弱化。我市乡镇一级政府经过几轮改革后，人员大幅度精简，面对城市现代化、农村城镇化、城乡一体化的发展趋势，以及城市开发建设对周边郊区的影响，乡镇政府管理集镇和建制镇的职责难以有效发挥。由于未设置管理机构和人员，无法行使市容环境卫生、绿化、市政、环保等管理和执法职责；另一方面，由于土地管理和规划管理属于垂直领导体制，乡镇政府对土地和规划无管理权力，乡镇管理工作比较被动，镇容镇貌和环境卫生管理、市政设施建设等工作相对落后，农村建房管理失控，私建滥建得不到及时发现和处理，直接影响到城镇基础设施的规划建设。
　　四、下步意见和建议
在今后小城镇建设工作中，要注重创新各项工作机制，必须营造有利于小城镇建设的集聚机制和政策环境，保障小城镇建设顺利进行，不断完善和提高基础设施建设和生产生活条件。
　　（一）从实际出发，高起点编制小城镇规划。各级政府在编制（或修编）小城镇规划过程中，一定要从本地区实际出发，要突出自身的特色，不要搞一刀切、一个模式。要按照城乡一体化要求对小城镇进行科学规划，拉大小城镇骨架，提升小城镇规划档次。城市空间扩展步伐的加快，使城乡经济联系日益密切，促使城乡一体化程度不断加深。要真正实现城区与镇区的城乡一体化，就要把更大区域内的镇内居民点、产业布局、基础设施网络同城市作为整体进行统一规划。
　　（二）坚持以人为本，保护好生态环境。小城镇经济的发展，必须与生态环境的保护结合起来。在强调经济发展的同时，还应突出强调以人为本。经济的发展是为了人们更好的生存服务的，而良好的生态环境是实现以人为本的根本保障。要做好小城镇建设中的生态环境保护工作，一方面要从环保角度选择好的产业门类，严格把关，采取措施，积极做好污染防控工作；另一方面要千方百计保护好原有的生态资源，特别是要保护好植被和河道。如果不注重生态环境问题，不注意解决在工业、商贸业、旅游业等发展时和人口聚集后带来的环境保护问题，就有可能使小城镇成为污染源，破坏农村的生态环境。
　　（三）建立政策保障机制，多渠道筹集建设资金。坚持走市场运作，多元投入的经营城镇的道路。一是抓住国家重视小城镇建设的机遇，积极向上争取扶植小城镇建设的优惠政策和资金支持。二是把土地资产和公共基础设施有偿推向市场，实现土地收益最大化。三是争取银行贷款。四是引导新上企业向小城镇相对集聚，扩大城镇规模。同时，各级财政应该按当年财政收入增长的一定比例安排资金，作为小城镇建设的预算资金，主要用于基础设施和公共服务设施建设，区县　　　　（市）、乡两级也要按比例进行配套支持。
　　（四）建立社会支持机制，推进相关设施建设。基础设施是实现小城镇城市化的物质基础和保障。我市的小城镇建设今后要在完善交通、通讯、电力等基础设施上下功夫。对于集中供水厂、污水处理厂、天然气供应站等能产生效益的公用设施，要吸引社会资本参与建设，实行有偿使用。这将有效提高小城镇招商引资的竞争力，更好地发展区域经济。
　　（五）完善机制，提高小城镇管理水平。一方面加强基层村镇建设管理机构建设，完善乡镇级村镇建设管理机构。另一方面加强对各级小城镇建设干部的培训，提高业务水平。同时建立完善监督机构，加强对村镇建设管理人员的监督管理。
　　（六）建立监督检查机制，增加工作透明度。各级纪检监察等职能部门要加强对基础设施建设项目工程设计、施工监理、资金使用等监督检查，并接受社会各界、新闻媒体等监督，确保建设工程项目“公开、公正、透明”，确保建设资金专款专用和施工质量。
　　总之，在小城镇规划建设管理工作中，要认真按照科学发展观的要求，坚持因地制宜、突出重点、注重实效，以促进经济、社会发展为目标，充分运用市场机制，坚持可持续发展战略，通过加强基础设施和公共设施建设，完善小城镇功能，力争把小城镇建设成为经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境整洁、具有一定辐射能力的农村区域性经济文化中心。



(市人大城建环保委员会供稿）