一个时期以来，经济发展环境问题一直是影响和制约我市经济发展的突出问题。市十三届人大常委会党组以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧密围绕市委中心工作，认真履行宪法和法律赋予的职权，为构建优良的法治环境，促进我市经济又好又快发展做了大量卓有成效的工作。为进一步做好这方面的工作，在开展深入学习实践科学发展观活动中，市人大常委会党组围绕我市经济发展的法治环境问题做了深入细致的调研工作。党组成员和主任会议成员按照分工分别听取市政府领导汇报，听取政府经济管理、科技管理和税务、工商、法制等部门负责人汇报，召开国企和非公企业负责人座谈会，深入到各联系点、各区、县（市）人大常委会机关和街道、社区、居民家庭听取人大代表、普通百姓的意见、建议，了解到了企业和群众的呼声、困难和要求，发现了我市法治环境方面存在的主要问题和突出矛盾。派出由常委会副秘书长带队的考察组对深圳、唐山、沈阳等七个城市人大及其常委会优化经济发展法治环境工作情况进行了学习考察，为我市人大及其常委会做好优化我市法治环境工作提供了有益借鉴。
一、我市优化经济发展法治环境工作取得的成绩
（一）优化法治环境的工作力度不断加大
几年来，市委、市人大、市政府、市政协高度重视改善经济发展环境工作，都从各自的工作职能出发，持续加大改善经济发展环境的工作力度，着力解决影响和制约经济发展的突出问题。今年4月，市委、市政府颁发了《哈尔滨市2008年改善经济发展环境工作实施意见》，对改善我市经济发展环境，在监督管理规范执法行为、司法行为和严肃查处、加大检查考核和舆论宣传力度等方面提出了要求。市改善办根据要求进一步加大了工作力度。一是为提高服务质量和工作效率，把推行“八项制度”纳入市直各单位目标管理体系，与机关工作人员年终考核挂钩，并通过持续开展明察暗访和“好窗口”评选活动推动“八项制度”的落实。二是为推进依法行政，加大了对抽象行政行为的监督力度；积极开展重大行政处罚、行政收费、行政裁决的备案审查和案卷评查工作；编印了《哈尔滨市行政机关执法职责综览》；建立行政执法人员评议考核档案并在政府网站公示。三是为推进司法公正，要求全市政法系统通过有计划地开展涉企案件回访工作，对企业实施法律援助，加大对司法不公问题的监督和查处力度；加大对司法机关明察暗访工作力度，及时发现和解决基层政法单位存在的执法不公正、不严格、不文明、不作为等问题；加大责任追究力度，上半年市中院机关停止审判权、执行权45人，对3名领导干部停止了领导权力。四是为推进社会诚信，以政务公开为重点打造诚信政府；扎实推进“诚信哈尔滨”联合征信平台建设，对企业实行信用监管；利用广播、电视、网络等多种手段开展形式多样的诚信宣传教育活动，促进公民诚实守信的思想观念和道德行为准则的培育。市人大及其常委会在制定的地方性法规中注意规范、约束政府行政行为，不断加大对“一府两院”的法律监督和工作监督，督促政府依法行政和司法机关公正司法。市政协围绕经济发展环境问题做了大量调研工作，积极向市委、市政府建言献策。
（二）经济发展的法治环境进一步优化
经过社会各方面的共同努力，我市经济发展法治环境进一步优化，企业和社会各界的满意度进一步提升，为全市经济又好又快发展，实现哈尔滨的全面振兴和建设“三个适宜”现代文明城市目标提供了有力保证。在上半年省改善办组织的经济发展环境测评中，企业对我市政府部门作风建设的满意率达到95.67%，对行政审批制度改革的满意率达到95%，对政务公开的满意率达到90.67%。今年1至6月份，全市投资在建施工项目992个，比上年同期增加173个；全市直接利用外资实际投入22445.58
万美元，同比增长24.98% ；新批国内经济技术合作项目到位资金157.48亿元人民币，同比增长50.37%。
（三）经济实现平稳较快发展
在市委、市政府的正确领导下，经过不懈努力，我市经济建设好中求快，发展速度和质量持续提高，城乡基础设施和生态建设成效显著，环境承载力和吸引力持续增强，老工业基地调整改造的成效显著，产业结构日趋合理，综合经济实力得到显著增强。今年以来，在国际金融危机和国内宏观调控的双重影响下，经过全市上下共同努力，经济依然实现了平稳较快发展，1至10月份完成地区总产值2020.2亿元，同比增长13.7%；实现社会消费品零售总额1000.3亿元，同比增长21.3%；完成进出口总额31.8亿美元，同比增长30.0%；完成全社会固定资产投资845.2亿元，同比增长28.2%；完成地方财政一般预算收入134.0亿元，同比增长27.5%；一、二、三产业结构趋于合理，1至10月份分别完成165.8亿元、777.0亿元和1077.4亿元，分别比去年同期增长7.0%、16.8%和12.7%。
二、存在的主要问题及原因分析
（一）清醒认识我市经济发展存在的差距
在看到成绩的同时，还必须清醒地认识到我市经济发展与发达地区相比还有很大差距，主要经济指标在15个副省级城市中仍然比较靠后,
其中地区总产值居第12位，社会消费品零售总额居第11位，进出口总额居第14位，全社会固定资产投资居第14位，地方财政一般预算收入居第13位。我市一些重要发展指标与地域相近的长春、沈阳、大连有明显的差距，从近三年统计数据可以看出，我市固定资产投资、工业固定资产投资规模均低于其它三个城市；引进利用外资、吸引民营投资和进出口总额较小，改革开放以来我市利用外资总额不及沈阳市一年的利用外资额。这就是说，我市发展得快，其它与我们同类的城市发展得更快。我们认为，我市经济发展相对滞后的原因是多方面的，既有主观方面的原因，又有客观方面的原因。但是，从全国范围看，各地经济发展水平的差距，在一定程度上就是经济发展环境的差距。从世界银行2003年对23个中国城市和2006年对120个城市投资环境调查排名和国家统计局近几年对城市竞争力综合调查看，我市虽然综合实力特别是工业基础、科技实力比较靠前，但投资软环境主要指标却明显落后。因此，我市经济实现又好又快、更好更快发展，归根结底还是要解决好经济发展环境特别是投资环境问题，包括领导干部的思想观念、精神状态、发展能力和体制机制问题。
（二）清醒认识我市法治环境存在的主要问题
1、政府创造经济发展法治环境的理念还不到位。一是一些机关干部为企业和群众服务的意识还不强。目前，仍有一些机关干部没有树立“纳税人是上帝”的理念，行使权力时不是从有利于经济发展的大局出发，从有利于企业和群众的利益出发，而是首先考虑部门利益和个人利益，有利的事争着干、抢着干，没利的事则推来推去，拖着不办；有的人盛气凌人，衙门习气严重，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象仍然存在；吃、拿、卡、要等不给好处不办事的问题也不同程度地存在；在执法过程中，有的部门和工作人员“机械执法”，只讲法条，不考虑实际情况，不顾企业和群众的利益。二是思想认识上还有偏差。还没有走出竞相攀比谁的政策更优惠的误区，仍把优惠政策简单等同于好的投资环境，各区、县（市）之间比拼政策、互挖企业的现象仍然存在，甚至为夺项目、挖企业，不惜重金和血本，制定一些“特殊政策”，大搞“优惠大战”，形成恶性竞争，损害了全市的整体利益。有的在招商引资上对环境和资源的代价考虑不够，甚至有的政策违背了法律法规的规定。有的该收的钱不收，有的不该给的条件也给了。
2、部门利益还比较严重。有些部门和单位在改善经济发展法治环境工作中，只停留在表层，甚至做表面文章，嘴上说得都很好，但就是不愿意主动下放一些权力和利益。有的部门遇到外力推动时，不愿意配合，甚至设障阻挠。有许多部门、单位应下放的权力还不下放，应该规范的还不规范，应取消的收费项目还不取消，应降低的收费标准还不降低。有的部门还是以罚代管，热衷于罚款，轻视管理和服务。
3、行政“不作为”、“乱作为”问题比较突出。近几年，我市行政诉讼案件的败诉比例始终居高不下，同时还有相当数量被行政复议撤销的案件，更为严重的是还有大量的行政违法行为没有被提起行政诉讼和被申请行政复议。在行政违法问题上，有的执法主体不合法，个别部门和单位以单位内设机构的名义做出具体行政行为；有的执法程序违法，个别部门和单位违反法定程序行使职权，使有利害关系的群众无法了解事实，无法维护自身的合法权益；有的不履行法定职责，个别行政执法部门不认真履行法定职责，严重侵犯了公民的合法权益。
4、收费问题仍然是企业尤其是外资企业反映最多的问题。具体表现在五个方面：一是对一些收费项目有异议。二是一些收费标准过高，特别是经营性收费和登记、备案、审批、审验用的表格、证书等成本性收费。三是一些收费标准不合理。四是乱收费还不同程度地存在。一些行政部门运用部门权力，有的巧立名目设立收费项目，有的直接超标准收费，有的靠培训办班敛财等等，花样很多。五是中介机构借助职能部门的行政权力搭车收费的现象还比较严重。
5、体制性矛盾还比较突出。行政管理体制改革还不到位，使行政执法权力高度分散。从横向看，很多部门都有执法权，导致分工不明、职责不清、职权交叉。从纵向看，每个层次都有执法权，而且同一系统上下级执法机关之间职能、任务“一般粗”，对同一违法事项，上至各部门，下至行为发生地的基层执法机关都可以查处，常常出现重复执法。这种行政执法体制必然导致多头、交叉、重复执法。
（三）清醒认识存在问题的主要根源
我市经济发展法治环境存在的问题很多，原因也是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，有计划经济遗留下来的体制性和机制性障碍，也有利益驱动和惩处乏力等方面的原因：
1、体制性障碍严重制约着环境建设的深入开展。政府职能转变滞后,在很大程度上仍然存在着
“越位”、“缺位”、“错位”问题。中介机构与政府职能部门没有彻底脱钩，导致出现了一系列乱收费问题;本应由市场管理进行招标拍卖的,有些部门却抓在手里,暗箱操作,捞取好处；一些部门不善于运用市场经济的办法加以调节，习惯于依赖行政手段；一些执法部门的自由裁量权过大，公共权力过度膨胀；政府干预经济活动的权力仍然缺乏有效监督和制约，缺乏责任追究，仍然存在公权侵害私权、行政权侵害财产权、政府漠视诚信等现象。
2、计划经济体制下形成的传统观念根深蒂固。一些机关干部和工作人员尊重创造、尊重纳税人的意识不强，思维方式、工作方法不适应形势的发展；有的仍然习惯于行政命令，管死的手段多，放开搞活的办法少；长官意志充斥个别干部的头脑，官僚主义屡禁不绝；不研究新形势，不学习新知识，不借鉴外地的新鲜经验，不善于把党的路线、方针、政策同经济社会发展的实际需要结合起来等。
3、缺乏全局意识和大局观念。一些部门和单位包括部分领导同志不能正确处理部门利益和全局利益的关系，以小团体利益为重，权本位、官本位意识浓厚，考虑部门利益多，考虑整体利益少，有的甚至为了部门利益不惜损害企业和社会公众利益。在执行政策上，合意的就执行，不合意的就不执行，政府权力部门化，部门权力个人化，个人权力利益化，在执行公务时，掺杂个人利益，不给好处不办事，给了好处乱办事。
4、部分机关工作人员的素质有待提高，作风需要改进。一些人对工作缺乏热情，对人民群众缺乏同情，对本职业务特别是对法律知识一知半解，不具备为人民服务的本领；一些人不干实事，纪律松弛，对上级的指示、政策，有利就执行，无利就不执行；一些人工作方法简单，执法行为粗暴，服务意识差，特权思想严重，办事拖拉、推诿扯皮、效率低下；一些人作风飘浮，特权思想严重，习惯于恃权自傲，盛气凌人，不给好处不办事，给了好处乱办事。
三、发挥人大职能作用，优化经济发展法治环境
针对我市经济发展法治环境存在的问题，常委会党组召开会议讨论研究解决问题的对策。决定在市人大及其常委会原来工作的基础上，按照科学发展观要求创新工作思路，改进工作方式方法，在动真招求实效上狠下功夫。我们将进一步发挥市人大及其常委会立法、监督等方面的职能作用，为优化我市经济发展法治环境做出更大的努力。
（一）充分发挥地方性法规指引、评价和强制作用，为优化经济发展法治环境提供立法保障
地方性法规具有指引人们如何行为、评价人们的行为是否违法和对违法行为进行制裁的作用，其质量高低对人们的行为会产生很大影响。为保证法规具有较高质量，在人大及其常委会制定地方性法规时，常委会党组要引导代表或者常委会组成人员重点围绕以下两个方面进行审议：一是注意地方性法规草案中设定的行政许可权或者处罚权是否合法合理。立法实践中，法规草案的起草者往往就是法规的执法部门，草案中不可避免地渗透着部门利益需求，通过立法扩大行政许可权或者处罚权是谋求部门利益的主要方式。经过政府和人大及其常委会法制部门的把关，一些明显与上位法抵触的条款能够被删除，但也可能有一些“打擦边球”的条款仍隐含在草案之中，成为执法部门谋求部门利益的依据。因此，审议中要注意是否在上位法规定的行政许可条件的基础上又增加了条件，行政处罚的自由裁量的幅度是否过大。二是注意地方性法规草案中设定的行政管理权力与管理相对人的权利是否平衡。实践中执法部门为了管理上的方便，往往在法规草案中规定较多的行政管理权，而规定较少的服务义务。因此，要注意较多的行政管理权是否侵犯了管理相对人正当的经营权和自由权，是否权力与权利处在严重的失衡状态，导致公权力能够任意侵犯私权利。为克服法规草案中存在的部门利益，提高法规草案质量，常委会将进一步拓宽地方性法规起草渠道，更多地尝试委托起草的方式，将地方性法规起草工作委托给中立的机构完成。将坚持科学立法、民主立法，通过举行民意座谈会、代表座谈会、立法听证会、专家论证会、新闻发布会，采取新闻媒体刊登法规草案、网上征求意见、设立热线电话等方法，畅通民主渠道，扩大公民对立法的有序参与。同时，常委会党组还要引导和要求有权提出议案的部门及时提出地方性法规的修订和废止案。有的地方性法规制定时间较早，可能出现违法或者不适应当前形势需要的情况，要及时主动地予以修订和废止，避免已经违法或者过时的地方性法规却仍被作为执法依据，侵犯管理相对人的合法权益。
（二）认真做好监督工作，促进政府依法行政和司法机关公正司法
当前，在很多领域存在的比较突出的问题不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不纠。因此，对法律、法规贯彻实施情况进行监督检查成为常委会党组优化经济发展法治环境的重要手段。一是听取和审议优化经济发展法治环境方面的专项工作报告。常委会每年选择几个影响经济发展法治环境的突出问题，有计划地安排听取和审议市人民政府、市人民法院和市人民检察院的专项工作报告。在审议过程中有针对性地提出审议意见，督促政府严格执行法律、法规，在法律、法规规定的权限范围内行使管理权，提高行政管理水平和效率，防止和清除官僚主义，防止行政机关及其工作人员滥用权力；督促司法机关严格依法办案，按照公平、正义的法律原则行使司法权，规范司法行为，防止司法权的滥用，促进司法公正，维护司法权威。二是将与优化经济发展法治环境密切相关的法律作为执法检查的重点。行政许可法规定行政许可的设定和实施，行政处罚法规定行政处罚的设定和实施，行政诉讼法规定公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关及其工作人员的侵犯依法享有起诉权，国家赔偿法规定公民、法人和其他组织的合法权益被国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯造成损害的有权依法取得赔偿。这些法律的实施情况与经济发展法治环境密切相关，将成为今后一个时期常委会执法检查的重点。在具体实施检查时，要抓住存在的突出问题，集中力量针对其中的几个关键条款进行检查。要深入实际，深入基层，到第一线去听人民群众的反映，掌握第一手真实资料。要有锲而不舍，一抓到底的精神，针对一个问题可以多次反复地进行检查，直到问题得到彻底解决。通过持续不断的努力，一定能够促进我市法治环境的不断改善。三是加强对规范性文件的备案审查工作。规范性文件大多涉及公民、法人和其他组织的权利和义务，并且在所辖区域普遍适用，有普遍的约束力和一定的强制性。因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律、法规的实施，对于群众的切身利益，关系极大。从实际情况看，有的规范性文件明显违法，如违反法律、法规规定，擅自设定审批、收费、罚款、强制措施等，增加了群众负担，损害了群众利益，干扰了正常的市场经济秩序，危害经济发展法治环境，社会反映十分强烈。因此，要加强对规范性文件备案审查工作的监督检查，做到应备必备，应审必审。针对涉及改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的规范性文件，要变被动审查为主动审查。
（三）采取措施调动代表履职积极性，发挥代表在优化经济发展法治环境中的作用
人大代表分布在社会各个领域，对社情民意比较了解，对经济发展法治环境存在的问题有切身感受，发挥人大代表参政议政作用，对找准并解决法治环境存在的突出问题有很大帮助。因此，要进一步采取措施调动代表监督法治环境的积极性。一是进一步提高代表监督法治环境的能力。制定代表培训规划，举办代表培训班，重点培训行政许可法、行政处罚法等与优化经济发展法治环境密切相关的法律，增强代表发现问题和提出建议的能力。二是切实保障代表知情权，为代表监督法治环境创造条件。坚持并完善市人大常委会主任会议成员联系走访市人大代表制度；坚持邀请人大代表参加常委会及相关专门委员会组织的“三查（察）”或座谈等活动；适时组织代表听取政府工作情况通报，使代表能够及时广泛地获取经济发展法治环境方面的知识和信息；在报纸和网络上开辟代表在线栏目，邀请人大代表参与讨论当前我市经济发展法治环境存在的一些突出问题，形成比较成熟的意见后，交给有关方面研究处理，督促一些问题的及时解决。四是加强代表议案建议办理工作。发动人大代表围绕解决我市经济发展法治环境存在的突出问题提出议案建议，并将其中具有较强针对性和可行性的议案建议确定为重点议案建议，交有关承办部门重点办理，使重点议案建议涉及的一些重要问题得到有效解决。
总之，由于受历史、地理、文化和体制机制等因素的影响，优化经济发展法治环境将是一项艰巨繁重的任务，是一项复杂的系统工程，需要社会各方紧密配合、协同作战。我们坚信，在市委的正确领导下，经过全市各个方面的共同努力，我市经济发展法治环境一定会不断优化，从而成为推动我市经济又好又快发展的重要因素。
