进入新世纪,我国迎来了人口迅速老龄化时代。如何应对迅猛而来的老龄化问题,已成为全社会关注的焦点。随着人
口老龄化压力增大和传统家庭养老服务功能的日渐弱化,建立完善新形势下社会化养老机构已势在必行。为了解我市养老机构发展情况，根据市人大常委会2009年工作要点的安排，市人大内司委和市民政局组成由市人大常委会副主任曲磊为组长的联合调查组，于2009年4月对我市养老机构发展情况进行了调查，现将情况报告如下：
这次调研的重点内容是了解我市养老机构的发展情况和居家养老工作的开展情况，具体内容包括：国办养老福利机构现状、管理模式、存在问题及工作对策；民办养老机构基本情况、存在问题及建议；居家养老情况、存在问题及下步打算；全市敬老服务中心工作的开展情况及下步工作对策。
此次调查采取了听取汇报、组织座谈、实地走访、抽样问卷等方式进行。调查组先后深入市第一社会福利院、第三社会福利院，道里区敬老服务中心、抚顺街道办事处，南岗区荣市办事处、铁岭社区，凯锋老年公寓，工大集团老年公寓，春华德善老年公寓等进行了实地调研考察；听取了市民政局及道里、道外、南岗、香坊区民政局的相关工作情况汇报；召开了有市、区部分养老机构负责人、负责居家养老工作人员、街道社区有关工作人员参加的座谈会；并下发调查问卷280份，回收有效问卷213份，对我市养老机构发展情况进行了较为全面深入的调查研究。
一、养老机构发展基本情况
通过调查可以看到，近年来，我市养老机构发展总的情况是好的。市委、市政府和各级民政部门高度重视老龄事业发展，坚持政策引导、政府扶持、社会参与、市场推动、老人受益的工作思路，努力构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，着力提高老年人生存质量和生活水平，进一步推进养老服务社会化，取得了明显成效。
（一）老年人口基本情况。据市老龄委的统计资料，截至2008年底，全市60岁以上老人达120.2万，占总人口的12.1%。城区老人为62.2万人，占城区总人口的13%，其中，80岁以上的高龄老人15.5万人，“空巢”老人53.9万人，部分或完全丧失自理能力的老人20.9万人。按照国际惯例，我市已进入老龄化时代。
（二）养老情况现状。我市老年人的养老方式主要是居家养老，尤其以农村所占比例更大，只有少数人，主要是五保户到敬老院养老；城市老年人到社会机构养老的比例稍大，但也不足2%。
（三）养老机构发展情况，全市现有登记的养老机构180户。其中公办的3户，包括市第一、第二、第三社会福利院，除收住部分无生活来源、无劳动能力和无法定赡养人的“三无”老人外，大部分床位收住社会自费老人。民办的177户，包括个人兴办的166户，社会组织兴办的11户。还有农村五保供养服务机构179所，其中包括农村敬老服务中心3所、乡镇敬老院175所、农村敬老院1所。调查中发现，全市还存在一部分已经营业而未办理登记的民办养老机构。
全市养老机构合计床位8114张，其中，民办的6435张，入住老人3862人，入住率60.1%；公办的1679张，入住老人1561人，入住率93.03%。综合入住率66.8%。全市养老机构共有工作人员1335人，工作人员与床位数的比例为1:5.81，与目前实际服务老人的比例为1:3.90。
据调查，目前我市养老机构以兼收自理、半自理和完全不能自理老人的情况居多，占整个养老机构的81%。另有11%的机构只收住健康能自理的老人，还有8%的机构以收住完全不能自理及临终期老人为主。
二、主要工作情况
（一）高度重视，政策方面有力扶持。近年来，我市按照国家和省的有关要求，重视养老服务机构的发展，出台了《关于动员社会力量加快发展老年人社会福利机构的意见》、《关于加强老年服务设施建设促进老年服务业发展的优惠政策的通知》、《哈尔滨市开展居家养老服务工作的实施意见》和《关于加快发展养老服务业实施意见的通知》等一系列政策措施，建立了三项政府资助制度，开辟了两条“绿色通道”，实行了十项税费减免，支持鼓励社会化养老服务事业发展，养老服务机构呈现出加快发展的态势。
（二）加大投入，资金方面多方支持。近年来，我市加大了对养老机构建设的投入，一是投资3000
余万元，对三所公办社会福利院进行面积扩充、功能完善，新增床位300余张。二是投资4000万元建设有600张床位的市第一社会福利院道里分院。三是投资1.82亿元，将市第一社会福利院迁到呼兰利民开发区，床位由原来600张增加至2100张。四是开始对农村敬老院进行改造建设，在县城建设一批中心型敬老院，可增加社会养老床位1000张左右。
（三）强化服务，居家养老规范起步。近年来，我市强调了社区照顾在居家养老中的作用，建立了政府主导、部门协同、社会参与、民间组织运作的工作机制，形成了区、街道、社区三级组织架构，分工负责居家养老服务的各项工作。目前已逐步形成了“以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系”，并不断探索和创新了行之有效的工作思路和方法。
三、存在的问题
我市养老机构发展虽然取得了一定成绩，但社会化格局还没有从根本上形成，还存在一些问题和困难。
（一）宣传力度不够，群众参与机构养老积极性不高。一是由于缺乏足够的宣传，很多市民思想观念比较陈旧，对社会化养老的优越性认识不到位，参与机构养老的积极性不高。二是个别部门对社会化养老的重要性、迫切性认识不够，在养老组织体系中有关部门之间还缺乏有效配合，各涉老部门之间缺少足够的协调沟通，没有真正形成合力。
（二）老年群体收入水平低，养老机构扩张发展能力受到限制。我市多数老年人养老和医疗保障水平偏低，实际消费能力较弱，一些低保户老人和没有社会养老保险、医疗保险的老年人就更加困难。这就使我市的养老机构只能采取相对较低的收费，从而使整个行业处于低成本运营状态。养老机构普遍存在规模小、基础设施差、经费紧张等问题，行业中高档次的机构少，扩张发展能力受到一定限制。
（三）从业人员专业化水平较低，养老服务质量不高。一是全市养老机构服务内容较单一，不能满足老年人多样化的需求。只注重生活照料方面的服务，医疗保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等方面的服务还有较大差距。二是全市养老机构从业人员专业化水平较低，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格，影响了服务项目和内容的扩展以及服务质量的提高；专门的社会工作者、管理人员严重缺乏，养老服务机构发展后劲不足。
（四）一些优惠政策不能完全落实，对养老机构的监督、指导和管理不够到位。一是由于基本建设、物价、免税、贷款、低保、医疗等优惠政策的缺失或者落实不到位，挫伤了一些养老机构投资者的积极性。二是个别政府主管部门对民办养老机构缺乏政策上的指导，在民办养老机构的咨询、登记、审批、业务指导和监督过程中，缺乏宏观规划和详细、规范的政策依据，致使民办养老机构的发展呈现无序状态，甚至个别民办养老机构尚未办理登记注册手续。
四、意见和建议
（一）进一步加大宣传力度，为推进养老机构发展营造良好的社会氛围。各级政府及有关部门要广泛开展机构养老服务工作的宣传教育活动，使社会办养老机构的优越性得到社会的认可；逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念，增强老年人的社会养老意识和对社会养老的认同感和信任感，乐于接受服务；大力弘扬尊老敬老的社会风气，努力营造一个社会关心支持，个人积极参与的良好氛围。
（二）强化组织领导，加大经费投入。各级政府要充分认识新形势下发展社会养老机构的重要性，切实加强组织领导，制定完善并贯彻落实优惠政策，把发展老龄事业作为社会建设的重要内容纳入工作目标，进行检查指导、考核验收。各有关部门要积极协调配合，认真履行职责，形成工作合力。各级财政要加大投入力度，逐年加强对基础性、示范性养老机构的建设，积极落实社会办养老机构享受的床位补贴和运营补贴等政策，加大对养老机构的扶持力度，不断改善养老机构的状况，促进其健康发展。
（三）制定落实政策，完善社会养老保障机制。各级政府及有关部门要继续深化城镇企业职工养老保险制度改革，扩大基本养老保险范围；完善医疗保障制度和医疗卫生服务，对五保、“三无”等特困老人积极开展医疗救助，扩大救助范围，逐步提高救助标准；完善城乡一体化的救助体系，逐步提高五保老人供养标准，将符合低保条件的“三无”老人、孤残老人、贫困老人全部纳入低保，对享受低保且特别困难的老年人和低保“边缘人”加大临时救助力度。
（四）整合社会资源，加快养老机构建设。各级政府及有关部门要积极整合社会资源，充分发挥市场机制，宣传、引导、鼓励社会力量采取合资、合作、民办公助、公办民营等多种形式创办各类养老机构，按照投资主体多元化、服务对象公众化、运行机制市场化、服务方式多样化、服务队伍专业化与自愿者相结合的要求，扶持推动养老机构的健康发展；进一步建立和完善以社区为中心的社会化、网络化养老服务体系，不断扩大居家养老的社会覆盖面；加快农村敬老院整合建设工作力度，建立创新五保户供养长效机制。
（五）加强队伍建设，提高为老服务水平。各级政府及有关部门要开展专业化培训，加强对从业人员有关老年护理、营养、心理等方面的专业知识学习和职业技能培训，逐步设立分类齐全、系统完善的养老服务业技术标准。要大力发展社区为老服务志愿者队伍，鼓励大中专院校学生、机关干部、社区党员、低龄健康老人等加入到志愿者队伍中来。要规范服务制度，拓宽服务渠道，采取多种灵活形式为老服务，满足老人多方面的需求，提高服务层次和水平。
（内务司法委员会供稿）
