人民当家作主的根本保证

——为什么必须坚持人民代表大会制度，而不能搞“三权分立”

　　2009年3月5日，来自全国各地的2949名人大代表，步入雄伟的人民大会堂，出席第十一届全国人大二次会议，代表13亿中国人民行使当家作主的权利。至此，具有鲜明中国特色的人民代表大会制度已在风雨中走过了55个春秋。55年来，人民代表大会制度在充分体现人民意志、反映人民意愿、保障人民权益、推进民主法制、促进社会主义建设等方面发挥了重要作用。实践告诉我们，坚持走中国特色政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，才能切实保证人民行使当家作主的权利。

　　1.人民代表大会制度为什么是我国的根本政治制度

　　我国实行的人民代表大会制度，是马克思主义国家学说和我国政治实践相结合的伟大创造，是近代以来中国政治发展的必然结果，是中国共产党带领各族人民长期奋斗的重要成果。

　　人民代表大会制度作为我们国家的一项根本政治制度，它的根本性表现在哪里？董必武同志在1951年的一段重要讲话，比较好地说明了这个问题。他说，我们国家有很多制度，如婚姻制度、税收制度、司法制度、军制、学制等等，但这些制度只是政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉，因此，它是我们国家的根本政治制度。

　　人民代表大会制度的根本性，主要体现在两个方面：一是，这一制度在我国政治制度体系中居于核心地位，决定着国家社会生活的各个方面和其他各种具体制度。人民代表大会作为国家权力机关，它的权力是人民授予的，并且代表人民行使权力。国家行政机关、审判机关、检察机关的行政权、审判权、检察权等，都是由人民代表大会通过制定宪法和法律授予的，都必须按照人民代表大会通过的宪法和法律办事。二是，这一制度是我国各种国家制度的源泉，国家的其他制度，如婚姻家庭制度、民事商事制度、国家机构的制度、刑事制度、诉讼制度等，都是由人民代表大会通过立法创制出来，都要受到人民代表大会制度的统领和制约。正因为如此，人民代表大会制度在我国政治制度中具有根本性地位。

　　世界上有那么多类型的政体，为什么我们要确立和坚持人民代表大会制度这种政体呢？这是因为，它是同我国国体相适应的政体形式。我国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这一国体决定了，我们国家的一切权力属于人民。但13亿人民不可能直接管理国家，必须通过一定的组织形式来实现。这种形式就是建立在民主集中制基础上的人民代表大会制度：人民通过普遍选举产生具有广泛代表性的代表，人大代表了解和收集全国各族人民的意见和要求，通过人民代表大会把这些意见和建议集中起来，使之上升为法律和法令，由人民代表大会选举产生的各级人民政府使这些法律和法令得到切实贯彻执行。这种制度既能充分反映广大人民的意愿又有利于形成全体人民的统一意志，保障了人民当家作主的权利，体现了社会主义制度的本质要求，是人民掌握国家权力的根本途径和最高实现形式。

　　新中国成立60年来，人民代表大会制度同我们党的命运、国家的命运、人民的命运息息相关。每当这个制度健康运行发展，人民民主就发挥得比较充分，决策就比较正确，我们的事业就能得到顺利发展；反之，这个制度遭到破坏，人民当家作主的权利就会受到损害，国家和社会就陷入混乱。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，必须牢牢坚持和不断完善。

　　2.人民代表大会制度有着显著的优越性

　　人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，近年来受到国内外越来越多的关注。但是，也有相当一些人不了解这一制度。比如，有人提出，人民代表大会制度能不能广泛地代表人民？它有什么优越性？为什么必须始终坚持这一制度？因此，有必要对这些问题作出明确回答。

　　广泛的代表性是人民代表大会制度的生命所在。我国宪法规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。这就从国家根本大法的意义上，确保了我国人大代表选举的普遍性和代表的广泛性。比如，第一届全国人民代表大会的代表，包括了统一战线各阶级和各民主党派的代表人物，包括了工农业劳动模范，武装部队的英雄人物，著名的文学、艺术、科学、教育工作者，工商界、宗教界的代表人物，包括了我国各民族人民的代表，年龄从18岁到90岁以上的都有。在旧时代中处在社会最底层的妇女，在这次会议中有147名代表。改革开放以来，人民群众的选举权和被选举权得到更充分的落实。据近20年来历次县、乡直接选举的统计，我国享有选举权和被选举权的人数，占18周岁以上公民人数的99.97％以上，参选率在90％左右。第十一届全国人大的2987名代表中，少数民族代表411名，归国华侨代表35名，香港特别行政区代表36名，澳门特别行政区代表12名，台湾省代表13名。正是这种代表的广泛性，使得各地区、各阶层、各民族、各方面的群众都能参与到国家政治生活中来，参与到管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务上来。

　　人民代表大会制度的运行方式，有效地保障了人民真正行使当家作主的权利。目前，我国有近290万各级人大代表，他们都是兼职的、是人民中的一员，工作和生活在亿万人民群众之中，同人民群众保持着密切联系，了解人民群众的意见和要求。人民代表大会坚持以人为本、为民立法，积极推进科学立法、民主立法。重要立法的法案都向社会全文发布，广泛征求吸收各界意见，“开门立法”已步入常态化。如2006年《劳动合同法（草案）》向全社会公布征求意见后，短短1个月就收到19万条意见；2008年《食品安全法（草案）》发布后，人们通过网络、报刊、来信等不同方式提出11327件意见；对《社会保险法（草案）》，各界群众提出的意见和建议高达70501件。可见，人民代表大会制度能够切实体现人民的意志，充分反映人民的呼声，有利于维护人民的权益，真正体现了人民当家作主。

　　那么，同西方议会制相比，人民代表大会制度还有什么特点和重要优势呢？

　　人民代表大会制度有利于保证国家机关协调高效运转。根据我国宪法，人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力。人民代表大会与“一府两院”不是相互掣肘，不是相互拆台，不是唱对台戏，而是合理分工、协调一致地工作。人民代表大会中也没有西方议会中各议会党团的明争暗斗，而是充分发扬民主，在充分协商、基本达成共识的基础上，按照多数人的意见作出决定。正如邓小平同志精辟指出的那样，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”“我们的制度是人民代表大会制度”，“没有那么多互相牵扯，议而不决，决而不行。就这个范围来说，我们的效率是高的，我讲的是总的效率。”从实践来看，我国人大制度也对保障政府工作的迅速协同高效提供了强大制度保证。无论是战胜四川汶川特大地震等自然灾害，还是成功举办北京奥运会、残奥会，或者沉着应对当前仍在困扰世界的国际金融危机冲击，我国所表现出的快速决策与高效执行的能力，都受到世界各国的高度评价。美国《纽约时报》把中国抗震救灾与2005年美国政府在卡特里娜飓风的救灾做过比较，认为中国政府处理自然灾害的表现，充分显示了中国体制的优越性和政府的能力。

　　人民代表大会制度有利于集中全国人民的意志，集中力量办大事，共同实现我们的目标。从20世纪50年代对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，到20世纪60年代提出实现四个现代化的目标；从改革开放以后确立和坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，到提出全面建设小康社会的宏伟蓝图，55年间，我国所有重大的经济、政治、文化、社会建设的纲领、目标、政策、措施，都是经人民代表大会通过后，上升为全国人民的意志，并以人民代表大会制定的法律、法令的形式动员和组织全国人民去实现的。人民代表大会制度在动员、组织人民方面所显示的无与伦比的重要作用，是社会主义制度强大优势的生动体现。

　　人民代表大会制度有利于我国社会主义制度的巩固和国家的团结、稳定和统一。我国是人民民主专政的国家，国家一切权力属于人民，实行人民代表大会制度，有利于充分反映人民的愿望和要求，代表人民的利益，体现人民的意志；我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国家的经济命脉掌握在人民手中，实行人民代表大会制度，有利于坚持和不断巩固这一基本经济制度，更好地维护最大多数人的利益；我国是一个幅员辽阔、拥有56个民族的大国，人民代表大会由各民族选出的代表组成，法律上保证每个民族都有代表参与国家政权，有利于巩固和发展平等团结互助的社会主义民族关系，保护各少数民族的合法权益，促进少数民族地区的经济和社会发展，实现全国各族人民的大团结。实践证明，实行人民代表大会制度符合中华民族的历史传统，有利于社会主义制度的巩固，有利于各民族的大团结和整个国家的改革、发展和稳定。

　　3.中国决不能搞“三权分立”

　　谈到人民代表大会制度，总会有人拿它同西方的“三权分立”作比较。有人认为，只有“三权分立”才是真正的“民主”形式，才能保证政治体制的良性运转，因而，极力主张中国照搬西方政治制度模式，也搞“三权分立”。

　　那么，我们到底能不能照搬照抄西方的“三权分立”呢？

　　认清这个问题，先要搞清楚什么是“三权分立”。“三权分立”是资本主义政治制度的重要组成部分，意指立法权、行政权和司法权这三种国家权力，分别由三个不同的国家机关掌握，相互独立、互相制衡。最初的“三权分立”是阶级分权，有削弱王权、反对封建的意义。资产阶级统治稳固以后，“三权分立”演化为资产阶级内部不同的利益集团之间的分权。资产阶级内部存在着大量的政治派别和利益集团，他们通过分权制约的方式来协调内部不同利益的冲突。在我国，广大人民的根本利益是一致的，不存在根本利益不同的集团，因而也就没有“三权分立”赖以存在的社会基础。

　　有人认为，“三权分立”是现代国家治国理政的最佳政体。这种说法对吗？

　　从实行“三权分立”国家的实际来看，由于三权分立带来的权力中心之间的互相掣肘和拆台，往往造成几个权力机关各说一套，各行其是。在这种“民主”形式下，一些简单的事情常常被复杂化。相反，一些重大问题，却因为政客们为维护各自所代表的利益，互不相让而一再拖延、议而不决。1995年，美国国会和总统克林顿因财政预算的意见分歧僵持不下，互不让步。国会执意不通过预算案而另提一个预算案，总统不妥协而宣布联邦政府关门。近20年来，由于国会与行政机关之间相互扯皮，美国政府曾六次面临关门的尴尬境地。一些西方国家的学者也认为，权力分立论不符合积极增进效率的原理，它是以对国家权力及其行使人持怀疑的、不信任的、猜疑的态度为出发点的。这无疑是“三权分立”制度的硬伤。

　　有人提出，“三权分立”是现代社会最“民主”的政体。这种说法是片面的。

　　世界上从来没有抽象的、纯粹的民主，而只有具体的、一定历史条件下的民主。“三权分立”这种模式是西方独特的政治、经济、历史、文化的产物，是资产阶级在长期政治实践中形成和发展起来的权力运作方式。列宁曾经指出，只要有不同的阶级存在，就不能说“纯粹民主”，而只能说阶级的民主。“三权分立”就反映了资产阶级统治集团内部的“民主”。事实上，西方国家设置三个机关来扮演互相制衡的不同角色，一定程度上确实可以避免某一个利益集团独揽权力，保证了统治集团内部的“民主”。但这种制度设计并不能保证人民的民主权利，因为参与制衡的每一方都是某一利益集团的代表，不是人民的代表，甚至不是多数人的代表，不能保证权力行使的广泛代表性。实际上，“三权分立”只是资产阶级统治集团内部的利益制衡和权力分工。就其本质而言，它是同资本主义经济和政治特征相适应的精巧设计，是实行资产阶级专政、维护资本统治的有力工具。

　　还有人提出，实行西方的“三权分立”制度可以有效地防止腐败。这也是与实际情况不相符合的。

　　比如，在西方的“三权分立”制度中，政治游说是相伴而生的产物,在当今资本主义国家这已成为一种公开的政治腐败行为。据称，美国有游说公司2.5万多家,仅华盛顿就有近4000家、各类说客3.5万人。这些说客,或是游走于国会,或是出入于政府部门,穿梭于各种政治力量之间，为各个利益集团充当纵横捭阖的说客。前几年，美国波音、雷神等六大军火公司为得到国家导弹防御系统的合同，游说美国国会山，所投入公关费用就达5100万美元，而带来的直接和间接利益达千亿美元以上。这些已被揭露出来的内幕，只是西方国家权力腐败的冰山一角。而且在“三权分立”制度下，权力分配形成了一个利益分配的共同体，很容易成为制度性腐败的共同体。最明显的，就是媒体对这些腐败行为的披露有一个看不见的边界，一旦这种披露涉及制度本身，有可能伤及政体乃至国体时，“分立”的权力就会发挥一致作用，各种报道便会戛然而止。

　　有人认为，“三权分立”是所谓的“国际惯例”，具有“普世性”，所以我国也应实行。这种说法是没有道理的。

　　事实上，当今世界并没有所谓“普世”的政治制度模式，各国的政治制度模式都是依据各国具体国情和历史文化传统而确立的。即使西方主要国家，虽然理论上都搞“三权分立”，但具体形式却并不相同。比如，在美国行政权、立法权、司法权三权并立，总统掌握最高行政权，可以说是相对较为典型的“三权分立”。但英国却是议会制，实行“议会至上”，立法权与行政权并不是分立的，甚至直到2005年之前，司法权也是不分立的。法国则属于半议会制半总统制，行政权占主导。德国、意大利、瑞典、挪威、丹麦、加拿大、日本等国也未实行美国式的“三权分立”制度。事实表明，所谓“普世”的“三权分立”根本不存在。

　　应该看到，我国人民代表大会制度和“三权分立”制度虽然都是政权组织形式，但作为国家政体，这两种制度有着本质区别。一是，人民代表大会与西方议会有着本质区别。我国的人民代表大会没有议会党团，也不以界别开展活动。无论是代表大会，还是常委会或专门委员会，都不按党派分配席位。人大代表肩负的都是人民的重托，都是在中国共产党领导下依法履行职责，为人民服务，根本利益是一致的。二是，人大和“一府两院”的关系与西方国家的国家机关间关系有着本质区别。我国是由人民代表大会统一行使国家权力，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。各国家机关分工不同、职责不同，都是在中国共产党领导下、在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律，不是西方的“三权分立”。三是，人大代表与西方议员有着本质区别。全国人大代表，来自各地区、各民族、各方面，人口再少的民族也至少有一名代表，具有广泛代表性，不像西方议员是某党某派的代表。

　　必须指出，在中国搞“三权分立”，既无政治基础和社会基础，更无经济基础和阶级基础。如果不顾我国的国情，违背人民的根本利益，照搬资本主义国家“三权分立”的政治制度，必然会从根本上动摇人民当家作主的政治地位，动摇我国政治稳定的根基，导致民主倒退、社会大乱、人民遭殃。

　　4.进一步坚持和完善人民代表大会制度

　　人民代表大会制度，是我国社会主义民主政治最鲜明的特点，是我国社会主义政治文明的重要制度载体。这一制度符合中国国情，体现我国社会主义国家的性质，是保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。我们要珍视长期以来人民代表大会制度发展的宝贵经验，坚持从我国的国情出发，紧密结合新的实际，坚持走中国特色的政治发展道路，把人民代表大会制度坚持好、完善好。

　　怎样才能把人民代表大会制度坚持好、完善好呢？

　　最根本的是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，核心是坚持党的领导。坚持党的领导，是人民代表大会制度的性质和要求决定的，是做好人大工作的政治保证。坚持党的领导，同坚持人民当家作主和依法治国在根本上是一致的。在我国，中国共产党是执政党，党通过人民代表大会领导国家事务和社会事务。从党的执政目的和内涵来看，共产党执政就是领导、支持、保证人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。因此，只有坚持党的领导，才能真正实现人民当家作主，才能真正做到依法治国。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一极为重要，它是人民代表大会制度的根本原则所在，也是境内外敌对势力对我国政治制度攻击的焦点，一直集中在这个问题上的根本原因所在。这充分说明，我们必须始终坚持这一点，决不能动摇。

　　必须坚持国家一切权力属于人民，更好地代表人民意愿，保障人民各项权益。进一步健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。坚持走群众路线，更好地发挥人大在体察民情、反映民意、集中民智、珍惜民力方面的优势和作用。正确反映和统筹兼顾不同方面群众的利益，认真督促有关方面及时解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，着力保障和改善民生，最大限度地调动人民群众的积极性、主动性、创造性，把最广大人民的根本利益实现好、维护好、发展好。

　　必须坚持围绕党和国家工作大局开展人大工作。随着人民代表大会制度的不断完善，人大工作在国家政治生活中发挥着越来越重要的作用。人大工作是党和国家工作的重要组成部分，涉及社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个方面，关系到国家各项事业全面协调可持续发展。必须服从服务于党和国家的中心工作，牢牢抓住发展这个党执政兴国的第一要务，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧紧围绕改革发展稳定的重大问题，紧紧围绕人民群众普遍关心的热点和难点问题，不断增强人大工作的实效性，开创人大工作的新局面。

　　必须坚持依法按程序办事。民主集中制是人民代表大会制度的组织原则，也是人大及其常委会依法履行职权必须遵循的原则。要坚持民主集中制，依照法定程序，集体行使职权，集体决定问题。人大依法履行职责，无论是行使立法权、监督权、重大问题的决定权，还是行使人事任免权，都必须充分发扬民主，严格依法按程序办事。认真听取人大代表和常委会组成人员的意见包括不同意见，保证他们充分发表意见的民主权，做到充分审议、集思广益，在基本达到共识的基础上进行表决，实行一人一票，按照多数人的意见作出决定，使人大制定的法律和作出的决定更好地体现人民的共同意志，更具有权威性。

　　在人类社会政治制度发展史上，任何一种制度的发展完善都必然要经历一个长期的实践探索过程。55年来，我国人民代表大会制度不断发展完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。当然，与社会主义民主政治建设的目标相比，与建设社会主义法治国家的要求相比，与人民群众政治参与热情不断提高的趋势相比，我国人民代表大会制度仍然有许多需要进一步加强和完善的地方。这就要求我们坚持从中国的国情出发，紧密结合我国社会主义民主发展的实际，不断吸收借鉴人类政治文明有益成果，不断加强社会主义民主政治建设和人大工作制度建设，切实把人民代表大会制度坚持好、完善好。（本文节选自《六个“为什么”——对几个重大问题的回答》）