法制委负责一审后的审议、修改工作，把好“出口关”让法的生命力更持久？这无疑是个大命题。本文仅尝试以“立法评估”为切入点，并结合立法实践，予以初步探讨。

　　一、 评估的概念

　　近年，房产评估、绩效评估等各式评估，高频出现在我们的生活和工作中。但对什么是评估，迄今为止，理论上还没有统一的定义。评估，字面之意为：“评价和估量”。各类的评估其实都是试图依据一定的方式方法，通过的程序性步骤，来分析、总结被评价和估量对象效果的一个过程。关于其分类，个人非常赞同全国人大常委会法工委国家法室许安标副主任的观点：“按照对象不同，评估分三类：一是对物的评价，主要是评估物的价值大小或高低。资产评估、土地评估、房产评估等就属于这一类。二是对活动成果的评价，主要是评估活动绩效的好坏、高低。包括企业绩效评估、政府绩效评估。立法评估是对立法活动成果的评估，也属此类。三是对事物现状、发展趋势的评估，既包括对人类活动、个体行为现状、趋势的评估，也包括对自然界的现状、发展趋势的评估，以便作出最佳选择与判断。”　　评估起源于西方国家，立法评估又是以其他绩效评估为基础发展起来的。因此，为明确立法评估总体的发展过程，为我们完善立法评估制度提供有益的借鉴，有必要予以共同比较研究，

　　二、 比较研究

　　1、企业绩效评估。绩效评估在国外产生之初，主要被应用在企业管理中。“是企业对照工作目标或绩效标准，采用一定的考评方法，评定员工的工作任务完成情况、工作职责履行程度及员工的发展情况，并将上述评定结果反馈给员工的过程。”2、公共部门绩效评估。政策评估理论最早产生于美国，形成于20世纪60年。西方国家为了解决信用危机等公共管理问题，“用企业家精神重塑政府”，将私人企业的管理方法和理念引入到了公共管理中。1993年美国颁布《政府绩效评估与结果法》，德国、法国等西方各国也相继广泛开展公共部门绩效评估。　　3、立法评估。20世纪70年代美国、德国等国开始了本国立法的实效性评价。立法效果评估，于80年代被欧盟确定为立法的标准化程序，90年代在欧洲全面推行。公共部门绩效评估中一些成熟的理论，如经济（economic）、效率(efficiency)、效果(effectiveness)、公平(equity)即4E评估指标，也被同时应用到立法评估中。横向比较各国评估制度可以发现，无论是企业、政府绩效评估还是立法评估，都“不是形式意义上的观赏性规则，而是有着包含制度目标、主体、对象、标准、方法、程序以及内容的完整的制度框架。”这正是比较欧盟、美德等国立法制度的典型意义。三、从“立法回头看”到“立法后评估”“似乎未被评估的都是不存在的”，在国外这样的发展形势下，评估的理念及方法开始引入我国，被应用在企业及政府公共管理中，并逐渐在立法领域兴起：1、试水阶段——“立法回头看”。我国《立法法》中，并无立法评估的规定。因此，有的学者主张，“此制度在我国法律上还是个空白”。其实不然，2004年出台的《行政许可法》第二十条规定了，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。行政许可设定是一项立法活动，因此，对许可设定的定期评价实际就是一种立法评估。可见，国家层面的立法虽未对所有的立法活动设定评估，但已然“小荷才露尖尖角”、先在部分立法领域突破。同年，云南省人大常委会针对《云南省邮政条例》等三部法规，在全国率先开展了一项“透过实践看得失”为主题的“立法回头看”活动。其后，一些省市相继尝试。此阶段，各地立法机关最大困惑是：“立法回头看”和“执法检查”有何区别，怎样区别。我市人大法制委、法工室当时也组成专题调研组赴外地学习考察。经认真调查研究，大家明确了认识：“立法回头看”是“地方立法的后期工作，是立法工作的继续和延伸，其重点在于挖掘有关立法的信息，客观评价法规质量，目的是为了改进立法工作，提高立法质量。而执法检查是地方国家权力机关对法律、法规在本行政区域内贯彻执行情况进行监督检查，是属于监督活动，侧重于执法部门贯彻执行法律、法规中的薄弱环节和存在的问题，目的是监督和推动法律、法规的有效实施，促进执法部门依法行政” [1]。　　2、探索阶段——“立法后评估”。2005年，上海市针对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》开展了“立法跟踪评估”，也称“立法后评估”。其后“评估”在全国展开，取代“回头看”。据统计，截至2009年，北京、甘肃等10余个省级人大常委会，太原等10余个有立法权的市级人大常委会都进行了立法后评估。郑州等地出台了地方性法规评估的程序、办法。2010年6月，我市人大法制委也首次针对已施行的《哈尔滨市城市节约用水条例》尝试立法后评估。2010年8月，我国第一个规范立法后评估的部门规章——《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》实施。2011年6月，全国人大常委会首次审议了立法后评估报告。可见，在此项创新性工作中，地方人大是积极的先行者，力图将“突击性的运动式的评估工作，转化为主动性、常态性评估制度”，国家层面又及时认可、大力推进，使其取得了长足进展。但进一步审视，问题也客观存在：大部分省、市人大只进行过一次立法后评估，只有少数的地方进行了两次以上。地方立法后评估工作在一定程度上存在着盲目性和跟风现象；理论探讨上的差异性也较大，“从评估概念、内容、程序、方式，到评估主体、对象、方法，各有理解，迄无定评。”[2] 可见，探索完善立法评估工作机制，已是当务之急。四、从“立法后评估”到“立法全程评估”立法全程评估是评估制度科学、规范发展的必然趋势。1、立法全程评估的概念。“立法全程评估”，顾名思义应包括：立法前评估、立法中评估和立法后评估。关于“立法前评估、立法中评估”、理论上已出现探讨，只是据现有资料，尚未了解到各地人大及其常委会有开展的先例。但国外早有案例，如美国政府会对拟出台的法规进行费用—收益分（cost-benefit analysis简称CBA），就是一种立法前的评估。本文提出这样的概念，并非为求创新而空谈，而因其已有实践基础，且具发展必要。以我市为例，市人大常委会的立法工作机构，每年都在综合并研究各方面提案的基础上，提出市人大常委会的年度立法计划并经主任会议通过。为了使立法计划具有科学性和可行性，立法工作机构要对立法项目的必要性、可行性作出“评价和估量”，主任会议也要对此“评价和估量”作出判断和决定。这种“评价与估量”正是“立法评估”的本质特点，立法计划的制定实际上就是一种立法前评估。但由于我们在此阶段未引入评估的理念及方法，就不可能依据评估的程序、步骤来来分析、总结拟立法项目，“研究透”立法计划。同时，一般在常委会一审后，法制委员会要对法规草案进行统一审议，提出草案修改稿和审议结果报告，并决定提请哪次常委会进行二次审议。在这个立法工作过程中，有对具体制度措施的评估，有对提交常委会时机及出台成熟度等的评估，这些都是立法中评估。考虑到，立法中评估涉及内容繁多，唐突开展恐难影响实效，为从实际出发，笔者倾向于地方人大先行探索立法前评估工作。2、地方立法全程评估意义重大。　　一是发挥地方立法作用的要求。《立法法》根据《宪法》“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则，确立了我国统一而又分层次的立法体制。众所周知，我国是一个发展不平衡的大国，地区差异较大，这决定了中央层面的立法多纲领式，地方立法则具有具体化、实验性、先行性的特点，具有发挥“地方性”、解决地方事物的作用。但地方立法同时具有的另一个作用，经常被忽略，那就是 “试错性”。我国的法律体系在“国家立法（依据）——地方立法（具体化、先试错）——国家立法（总结得失、上升立法）”这个往复过程中，蕴含了比较科学合理的“试错机制”。通过前面提及的我国立法评估的发展过程，也可以管中窥豹，发现这个规律。既然有“试错”，就要有“纠错”，否则体制将存在重大缺欠。立法评估就是一个“纠错机制”。立法前评估是在彰显人大立法主导性中，从源头上纠错；立法中评估是在每条每款的设定上，在自我肯定与否定中纠错；立法后评估是在立法的延长期，根据实际情况再次校正，在监督中纠错。总之，通过地方立法全程评估，立法工作者可以完成了自我解剖、自我监督、自我完善的过程，从而保障地方立法在我国立法体系中发挥其应有的作用。二是保证法规持久生命力的要求。法，固然是由国家强制力来保证实施的行为规范，但现实中又有多少：与实不符的恶法，被束之高阁；与民争利的恶法，举步维艰。只有真正符合客观规律又有操作的高品质良法，才会具有持久的生命力。立法评估，正是用“实际”这把尺子，评价“规制”的合理性与可行性。立法前评估是提前考评立法的成本、立法的可行性与必要性，在源头上剔除恶法、不成熟的法；立法中评估涉及立法的“实体工程”，是在实体内容上提升法规的品质；立法后评估是从实施看立法，既为个体法规的修改完善提供依据，又用“解剖麻雀”的方法，达到“一叶知秋”的效果，总结出地方立法中带有规律性的经验以及教训，提升立法整体水平。三是发挥人大立法主导作用的要求。充分发挥人大在地方立法中主导作用，坚持立法为民，避免部门利益法制化，是民主立法、科学立法的本质要求，也是人大及其常委会的职责所在。地方人大立法的主导作用，首要就体现在立法项目的确定上。目前，多数立法项目都是由政府的各部门提出，经政府常务会后报人大常委会。因此，如果人大在主导作用上发挥缺位，很可能会使部门利益色彩较重的法规纳入立法计划，而一些关系全局性、综合性的重要法规，则由于提案机关积极性不高难以启动，从而严重影响立法质量。只有引入科学的立法前评估制度，才可以从根本上增强立法项目调研的主动性、科学性与广泛性，并与地方立法项目储备库等机制结合起来，逐步建立起“人大主导型”的立法制度体系。五、完善立法评估工作机制古语云，坐以论道莫如起而行之。学者也指出，如果不解决立法评估操作中的三大问题——谁来评估、评估什么、评估结果的效力，“立法评估极有可能只是走走秀场”。 1、谁来评估。理论界有一种观点，认为应由中立的第三方来评估。如《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》出台后，有学者称，《办法》没有规定由第三方组织立法后评估是个缺憾。但个人认为，各个阶段的立法评估其实都是一项立法工作（立法前、后评估分别是立法的前沿与后续工作），应由立法机关来组织开展，而不宜完全委托给社会组织进行。这些年的地方立法实践工作让我们深深地体会到，立法是一个博弈的过程。某条某款反反复复的修改，争议为何如此多、矛盾为何总有，就是因为我们要在利益上“划杠杠”“砍一刀”！立法中这种博弈的情况，以及涉及各政策层面的信息，目前还只有立法机关及其工作部门最清楚、最理解。因此，为从实际出发，增强评估工作有效性，现阶段由立法部门负责，并邀请社会组织及公民广泛参与的立法评估方式，是较合适的。　　同时，评估活动的成功与否，很大程度上取决于公众参与度。美国联邦各部门在规章评估过程中特别注意公众的参与。如在联邦登记或半年规章制定计划上刊登公告征求意见，这些公告可以是普通的征求意见的公告,也可以是提议的规章的预先通告和提议规章的通告;有的部门通过咨询委员会来征求公众的意见;有的通过公众听证会或座谈会来征求意见，如劳工部就经常组织非正式的听证会;有的通过组织定期会议，召集规章实施相关的义务人、权利人以及部门工作人员研究实施存在的问题等。这些都值得我们学习借鉴。总之，我们要针对不同的法，采取不同的措施，将扩大公众参与度落到实处，不摆花架子。　　2、评估内容。可以借鉴前面提及的国外“4E评估指标”，运用国内的理论研究成果，探讨立法评估的具体内容：“经济”，是成本标准。立法成本不仅包括立法过程成本，也应包括实施后的执法成本和社会成本。“效果”，是质量标准。立法中要考察在法规确立的制度和规则下，实现立法目标和宗旨的程度。“效率”，是指是否达到预期目的。立法中的效率应包含着对立法质量和实施效果的综合评判。“公正”，是法的内在品质。现代的良法“不仅要致力于解决成文法的外在质量——和谐统一的问题，而且要致力于解决成文法的内在品质——人民主权的问题。”随着社会的进步，立法者对法的理想不能仅局限在“与上位法不冲突、与同位法不矛盾，又能解决一定的国家或地方事务”上，而是要彰显民本意识，体现出先进性与前瞻性，要讲究法的品质。综合以上评估指标，结合立法实际，评估的具体内容应包括：立法成本、立法质量及品质、法的实施情况、实践中存在的问题和原因。其中，立法前与立法后评估都应包括对立法成本的评估。3、评估效力。评估效力取决于评估结果的法律地位，因此建议：一是立法评估后，应制作评估报告；二是评估报告应向主任会议汇报，也可由主任会议决定印发常委会会议，由常委会审议；三是对立法计划的制定未采纳立法前或立法后评估报告意见、立法规范的设置未采纳立法中评估报告意见的，负责立法的部门应做出原因说明；四是对评估报告提出的改进执法意见，政府及相关部门应及时办理并向人大报告。同时，也应认识到，评估的效力受其他实体法的制约。如西方许多国家利用“日落条款”来强化评估。“日落条款”是指一部法在制定时就规定了自动失效期,立法者必须在其失效前进行评估才可延续效力。我国尚无“日落条款”。可见，提高立法评估的效力，也有待于整体立法技术的完善。

　　“不识庐山真面目，只缘身在此山中”，立法评估制度将使立法者跳出自身局限性，用“第三只眼”审视进而完善立法，让法的生命力更持久。