讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，是宪法和地方组织法赋予各级人大及其常委会的一项十分重要的职权，是地方国家权力机关代表人民行使当家作主权利的基本形式，也是执政党把自己对国家重大事务的主张经过法律程序转变为国家意志，实现依法执政的重要途径。为行使好这一职权，各地人大及其常委会进行了卓有成效的工作，积累了一定的经验。但我们也看到，地方人大及其常委会在行使这一职权中还存在不少难题，人大的作用没有充分发挥，人大的权力没有真正到位，很多人都觉得这是“最难把握尺度、最难做、最难办的”的一项职权。现实表明，在县级地方人大的重大事项决定权、人事任免权、监督权三项职权中，重大事项决定权是行使得最不够的一项，也是地方人大工作的一个薄弱环节。因此，如何认识重大事项决定权，科学界定本行政区域内重大事项，保证对本行政区域内重大事项决定权的行使更加科学和民主，具体分析本行政区域内重大事项的决策过程，确保地方人大及其常委会在本行政区域内重大事项决定权的充分行使，成为当前一个迫切需要研究探讨的课题。

　　一、重大事项决定权的地位作用的重新解读

　　长期以来，一些区、县级人大及其常委会对于宪法和地方组织法赋予的三大权力的地位作用一直有误读，认为监督权为三大权力中最核心的权力，而对重大事项决定权的地位及其作用却缺乏应有的认识，以致于将它放在一个无足轻重的位子上。其实从“三权”的关系看，人大的“决定”是将党委决策转化为地方国家意志的规范性文件，而监督权是为落实决定服务的，是重大事项决定权落实的保障权力，而任免权则是决定权的延伸，其实也是一种保障权。单就重大事项决定权本身来看，所谓重大事项决定权，是指人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对本行政区域内的经济、政治、文化和社会发展等各方面的重大事项作出决议或者决定，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。它具有三个鲜明特征，即法定性、权威性和人民性。所谓法定性，是指行使重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的。这一方面表明了重大事项决定权来源的合法性，另一方面也说明，依法行使重大事项决定权是人大的法定职责，必须履行。所谓权威性，是指从国家决策体系看，人大决定权就是国家决策权，是国家意志的表现。人大就国家或地方行政区域内重大事项作出的决定，是国家或该地区最具权威、法律地位最高的决策形式，具有法律强制力和约束力。所谓人民性，是指人民代表大会制度的实质是人民当家作主，由人民掌握国家权力，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人大及其常委会行使重大事项决定权，实质上是代表人民行使国家权力，是人民主权的一种具体体现。由此也可以看出，重大事项决定权属于议决权，也是一项具有创制性、自主性的权力。因此，在县级人大的三项职权中，重大事项决定权应当处于核心地位，是最主要、最根本的职权，是其他二项职权的基础，也最能体现一切权力属于人民的国家权力机关的特性。

　　二、重大事项界定原则的把握

　　科学界定重大事项的范围是地方人大及其常委会行使决定权的前提。我国宪法规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”地方组织法规定：“讨论决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项。”虽然这些规定都比较原则，但也就是这些原则规定，为地方人大及其常委会提供了比较宽的选择空间，因此科学界定重大事项的范围，也就显得尤其重要。彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。地方人大及其常委会应当在实际中积极探索，依据法律，结合本地区实际，在认真总结人大工作实践的基础上，对重大事项的范围作出科学适当的界定。参照各地经验并结合本地实际，界定重大事项范围应把握以下几个原则：

　　一是依法行权原则。《地方组织法》规定，“地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”同时，还规定了其它一些需要人大及其常委会决定的事项。因此，地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项，必须准确把握，抓住重大问题，在宪法和法律规定的范围内行使职权，既不能失职，又不能越权。

　　二是围绕大局原则。要根据人大的性质和地位，抓住本行政区域内带有全局性、长远性、根本性、影响较大的事项行使职权。如保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定的遵守执行，以及本行政区域内的国民经济和社会发展计划、财政预算、城市发展总体规划、土地利用总体规划等事项，都需要人大及其常委会讨论决定。

　　三是以人为本原则。人大的性质决定了人大及其常委会决定权的行使，必须坚持以人为本，将人民群众普遍关心、迫切要求而确需解决的重大问题，以及维护公民合法权益的问题，列为重大事项范围。因此，地方人大常委会在行使决定权时，要广泛集中民智，充分表达民意，为人民说话。通过地力国家权力机关行使决定权，对顺应民意的重大事项予以肯定、规范和倡导，对有悖于民愿的重大事项予以调适、整治和矫正。

　　四是结合实际原则。对于重大建设项目，应由本级人大及其常委会讨论、决定，要与本地的经济社会发展水平紧密结合起来。各地经济和社会发展不平衡，在甲地属于重大事项的，在乙地可能就是非重大事项，反之亦然；在区、县属于重大事项，而在市或省就可能不是重大事项，反之亦然。因此，要从本行政区域的实际情况出发来确定重大事项。各地情况千差万别，每一个地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行政区域内的特殊问题。不同的行政区域对重大事项有不同的界定，判断重大事项只能从实际出发，因时因地制宜加以决定。

　　五是动态跟进原则。重大事项是由本行政区域的政治、经济、文化、科技、教育现状、历史原因、地理位置、民族风俗等情况决定的。所以，重大事项是一个动态概念，在不同地区和不同条件下，重大事项的范围和内容就不一样，它具有阶段性和区域性的特点。因此，界定重大事项范围，要坚持动态跟进原则，既要从本行政区域的实际出发来确定重大事项，又要随着形势的发展变化，适时确定重大事项。

　　三、重大事项决定权现实运用中一些问题的重新审视

　　地方人大及其常委会如何正确行使好重大事项决定权，既是一个复杂的理论问题，又是一个在具体工作中不好把握的实际问题。当前各地人大行使重大事项决定权的情况与宪法、法律的规定、人民群众的要求还有很大差距，这也是地方人大及其常委会普遍存在的问题和困惑。主要表现在：一是批准性决定多，自主性决定少。除每年审查和批准本级国民经济和社会发展计划、财政预决算以及召开人代会、换届选举等决定外，对重大改革措施、重大投资项目的确定以及其他有关经济、政治、文化和社会事业等方面的重大问题，依法作出决议、决定的很少。二是被动性的多，主动性的少。属于党委要求、政府提请、履行程序的多，人大常委会自主决定的少。三是程序性、号召性、原则性的多，有实质性内容的少。即使针对某些具体工作作出的决议、决定，也往往比较原则、空洞，缺少实质性内容和制约性条款，影响了决定权的效力。

　　出现以上问题既有主观原因，也有客观原因，值得我们进一步引起重视和开展相应研究、探索。主要有“四个制约”：一是宪法、法律制约，就是在前面讲到的重大事项界定问题。在实践操作中，人大及其常委会在行使重大事项决定权过程中与“一府两院”发生分歧时往往无法按法律条文去厘清，使地方人大及其常委会的重大事项决定权处于难为境地。二是现行体制制约。长期形成的“党委决策一政府执行一人大监督”的权力运行模式，致使不少人认为人大没有必要夹在中间作一个决定，认为在决定重大事项上太主动，产生与党委“争权”现象。因而对党委已经作出决策的重大问题，人大一般没有再作决定；对党委没有决策的重大问题，更是很少决定。这就忽略了人大及其常委会是权力机关这一根本特征。三是相关制度制约。当前，各地关于如何界定重大事项的范围、人大如何行使该项职权都有了一些原则性和程序性的规定，但是对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行进行监督、如何对执行不力追究责任和纠正不当决定方面，还缺乏必要的制度规范。虽然从法律的角度看，人大讨论决定重大事项具有一定的强制性，如果“一府两院”不及时报告重大事项或不认真执行人大的决议决定，人大可以依法进行询问、质询或组织特定问题调查委员会进行调查，但在现实中，地方人大很少运用这些刚性手段，出现决而无行、行而无力的状况。四是自身素质制约。这里既有人大自身原因，还包括“一府两院”的原因。重大事项涉及到地方上政治、经济、文化、社会生活许多方面，而决定的落实又会对社会造成重要影响。目前，我们的一些同志对于有关法律法规的具体规定不熟悉，在重大事项决定权时感到无从着手，影响了人大常委会职能作用的发挥。就“一府两院”而言，也存在着有些应该提请人大及其常委会讨论、决定的重大事项不提请人大及其常委会讨论、决定的现象；而有些工作不属于重大事项但在推行中困难较多，或者社会各方面有不同意见，为了借助人大及其常委会的权威，却主动提交人大及其常委会请求作出相关的决议、决定。结果使人大及其常委会成了借助力量，管了不该管的事情，影响地方国家椤力机关的尊严和权威。

　　四、加强行使重大事项决定权工作的一些思考

　　依法行使重大事项决定权是地方人大及其常委会代表人民管理地方国家事务的一种重要形式。发展社会主义民主政治，实行依法治国，建设社会主义法治国家，必须根据当前我国民主法制建设和人大工作面临的新形势和新情况，进一步改进和加强地方人大行使重大事项决定权的工作，健全和完善地方人大行使重大事项决定权的制度、规范和程序。对此，在确保科学界定重大事项范围的基础上，提出以下思考。

　　一要在建立规范行使重大事项决定权的工作机制制度上有突破。地方人大及其常委会讨论、决定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，必须有严格的程序、规范进行操作。因此必须有一个健全的制度和严格的程序作为保障。一是建立关系协调机制。要正确处理好与党委决策权的关系，分清人大的决定权与政府的行政管理决定权的关系。在保证党对国家事务决策权的前提下，寻求落实宪法规定的人大决定权的途径。要认真贯彻落实地方各级党委作出的关于进一步加强和改进人大工作的若干意见中保证人大依法行使重大事项决定权的精神，进一步强化同级党委班子成员民主决策、依法决策的意识，善于把重大决策部署通过法定程序转化为国家意志。进一步发挥人大常委会党组在涉及重大事项决定权方面做好同级党委的参谋作用，及时提出相关意见建议，落实“若干意见”。二是建立重大事项报告制度。日常工作中，法定提出方案的主体依法以书面形式向人民代表大会或常务委员会提出有关重大事项的议案，在人代会期间向人民代表大会提出的议案由大会主席团决定列入大会议程，向人大常委会提出的议案，经人大常委会党组报同级党委原则通过后，由主任会议决定列入常委会会议议程。三是建立科学论证制度。闭会期间，人大常委会在行使重大事项决定权前，进行科学论证，如确有必要对该重大事项作出决定，经人大常委会党组报同级党委同意，由主任会议研究确定列入常委会会议议程，然后由常委会审议和作出决定。四是建立调查研究制度。地方人大正确行使重大事项决定权的先决条件是要掌握大量的重大事项的真实信息，因此加强调查研究非常必要。由主任会议决定提交常委会会议审议的方案，应由常委会工作委员会组织有关常委会组成人员和专业人员进行专题视察、调查，广泛听取各方面的意见，全面了解掌握情况，进行认真论证，向常委会提出内容翔实的视察、调查报告。五是建立公布宣传制度。讨论、决定重大事项的决议或决定通过后，要及时进行有关的新闻报道和宣传，营造实施的良好舆论氛围和社会环境，促进决议或决定的贯彻落实。六是建立群众参与机制。如公民列席旁听人大常委会会议审议、决定重大事项，从而拓展民主决策途径，扩大公民有序的政治参与。

　　二是在发挥闭会期间主任会议作用上有突破。地方组织法规定了“主任会议处理常委会的重要日常工作”，即主任会议对向常委会提出的属于常委会职权范围内的议案，以及书面提出的质询案，依法决定如何处理的职权。这就表明，主任会议是地方人大常委会行使职权过程中的基础和组成部分，主要是围绕地方国家权力机关行使好法律赋予的职权而展开的。主任会议的重要活动，是同级人大常委会集体行使职权的必经程序，是常委会行使职权过程的先导或延续。而主任会议是常委会中处于重要位置又具有相当领导水平和丰富经验的一部分组成的，因此，其成员应大多专职人大工作，这样，便于经常活动，深入调查研究，解决实际问题。

　　在实践中，一些地方人大常委会的主任会议时间安排不够充裕，在处理有关常委会重要日常事务和听取“一府两院”的专项工作报告方面，所花的时间精力比较多，而应该由常委会作出决定决议的重大事项议得不深，不透，不利于形成主任会议的议案，会议往往例行程序，多肯定成绩，对一些问题往往“隔靴搔痒”，不真正针对问题究其原因，所提出的一些议案甚至缺乏法律依据。有时会议法定主体成员少、列席人员多，大家听听、议议，所提出的建议、意见并不具有法律性的约束力。因此，要改进会议形式，必须在主任会议上把约请“一府两院”专题汇报与研究提出议案结合起来，对人大要讨论决定的一些重大事项，在事先酝酿准备的基础上，有计划地安排会议，约请“一府两院”专题汇报，共同研究磋商，然后进一步酝酿形成主任会议提出的议案，列入常委会会议议程。这样，由主任会议带头提出决定重大事项的议案，引导常委会较好地履行这项职权，并主动做好党委、政府方面的宣传解释工作，形成共识，将有利于提高会议质量和重大事项决定权的有效行使。

　　三是要在加强事后跟踪监督上有突破。人大及其常委会作出的决议决定体现着人民的意愿和国家权力的意志，具有法律效力，有关国家机关必须认真贯彻执行。决议决定能否贯彻落实，关系到人大行使决定权的实效。因此，决议决定形成后，人大要做好检查监督工作。一方面要加强对决定、决议贯彻落实的监督检查，可以采取听取和审议贯彻执行情况报告、执法检查、代表视察、专题调研等形式，督促决议决定的贯彻落实。另一方面要有必要的制约手段，解决规避问题。对决议决定执行不力，或拒不执行的，要通过采取措施，如责令限期改正、通报批评、组织特定问题调查、质询、罢免等刚性手段予以纠正和处理，维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性，督促和保证人大常委会所作决议决定得到有效执行。