地方人大立法是我国社会主义立法体系的重要组成部分。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力，这是我国立法体制的重大改革。1982年宪法正式确立了省级人大及常委会的“地方立法权”。1982年修改的地方组织法规定了省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会有“拟订”地方性法规草案、提请省级人大常委会审议制定的权力。1986年修改的地方组织法进一步规定：省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会有制定地方性法规、报省级人大常委会批准后实施的权力。2000年的立法法全面系统地规范了“地方人大立法权”。全国现行有效的地方性法规近9000件，其中90%以上由地方人大常委会制定。实践证明，地方人大立法作为国家立法的必要补充，为中国特色社会主义法律体系的初步形成，促进地方各项事业的全面、协调、可持续发展发挥了重要的作用。从哈尔滨实际情况来看，自1988年以来，市人大常委会共制定地方性法规100余部，现行有效的62部。这些地方性法规不但在推动我市经济社会发展等方面发挥了重要作用，而且为国家立法积累了许多宝贵的实践经验。但在地方性法规的实施过程中，也有一些问题值得我们认真对待：一是我市与其他具有地方立法权的省、市一样，工作中普遍存在着重制定、轻执行的现象。大多数法规制定出台后，立法机关就很少过问了。在法规实施当中，有些法规由于社会关注度高，执法机关能够严格执法；而有些法规则在群众中知晓度很低，或由于执法难度大、执法主体不作为、执法力量薄弱、执法手段不健全、部门利益纠葛等因素制约，导致一些地方性法规出台后在实际工作中难以发挥应有的作用，有的甚至成了“一纸空文”。二是每年地方人大常委会都按计划开展执法检查活动，但在工作安排上主要是针对国家和省制定的法律法规开展执法检查，而针对本级制定的地方性法规开展执法检查就显得意识不强、重视不够。经了解，对我市制定的地方性法规进行过执法检查的微乎其微。这种倾向严重影响了地方立法的严肃性和施行的有效性，在某种程度上加重了“有法不依、执法不严”的现象。著名立法专家杨景宇指出：“法律法规完备和法律体系完善的标志，从根本上说，并不在于法律法规的数量，而是在于这个体系和它包括的全部法律法规对社会生活覆盖的广度与调整社会关系的力度，也就是说在于它的质量”。随着中国特色社会主义法律体系的基本形成和不断完善，法制工作和法治环境建设面临的主要任务将不再是新法的制定，而是怎样促进现行法律法规的有效实施，并通过对现行法律法规实施情况的检查反思，不断校正立法思路，提高立法质量，增强法律法规的针对性、操作性。如何解决重制定、轻执行，重上位法的执法检查、轻地方性法规的执法检查问题，这是当前加强地方法治环境建设，加大执法监督力度，提高立法工作质量必须着力破解的焦点所在。为此，建立地方性法规实施情况报告制度不失为一个正当途径和措施，既有必要，也很迫切。

　　一、建立地方性法规实施情况报告制度的依据及作用

地方人大及其常委会既是立法机关又是法律监督机关，其重要职责就是监督法律法规在本行政区域内的正确实施。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第五条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法”。地方人大常委会对法律法规开展执法监督的范围，理应包括地方性法规。建立地方性法规实施情况报告制度，上位法无障碍，无法律制约，属于地方人大常委履行监督职责的一种方式。建立地方性法规实施情况报告制度，顾名思义，就是由对法规负有组织实施职责的主体向立法机关定期报告地方性法规实施情况的制度。实施这一制度：一是有利于加强市人大对本级制定出台的地方性法规的执法情况进行监督，提高工作效率，增强监督实效，树立立法机关的权威；二是有利于加强立法机关与执法机构的联系，增强实施主体依法行政的责任感和使命感，做到有法必依、严格执法，增强法规的严肃性和约束性，增强全社会的人大意识、法律意识；三是有利于维护管理相对人的合法权益和政府形象，督促行政主体必须按照法规规定规范行政行为，依法行政、公正执法，不滥用职权、不以权谋私，预防和纠正执法过错，保护行政相对人的合法权益不受侵犯，维护政府公正廉明的形象；四是有利于地方立法机关及时掌握地方性法规实施中存在的问题，为地方立法机关适时作出完善地方立法的部署和安排提供依据，以提高地方立法质量，进一步解决需要用法规调整、规范的各种实际问题，为改革、开放、发展、稳定和社会全面进步提供法制保障。目前，国内个别省市已建立并实行了地方性法规实施情况反馈制度，其主要目的仍然是从法规实施情况中反观立法工作，反馈主要是为了改进立法工作。建立并实行地方性法规实施情况报告制度的主要目的，是增强法规实施主体的责任感，促进法规正确有效施行，同时也促进立法工作提高质量。当前，全市上下正在围绕市第十三次党代会提出的宏伟目标，团结一心、努力奋斗,坚定实施新战略，奋力实现科学发展新跨越，一大批涉及城市建设和管理、经济发展和稳定、社会民生和保障等方面的地方性法规陆续出台，很多都与老百姓的切身利益息息相关，规范和引领着我们身边的经济和社会生活。其中，《哈尔滨市城乡规划条例》、《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》、《哈尔滨市养犬管理条例》等法规的制定出台关系重大、影响深远，甚至在国内外都引起了很大的反响。实行地方性法规实施情况报告制度，能够有效促进这些法规的执行和落实，使之在改善居民生存环境和生活质量，提高市民的整体素质和社会的文明程度等方面发挥出更大的作用，这都是市民非常关注的，更是人大常委会制定这些法规的根本要义。

　　二、建立地方性法规实施情况报告制度的基本要素

　　1、报告的对象。地方性法规实施情况报告的对象为由市人大常委会颁布实施的地方性法规。

2、报告主体及监督主体。报告主体是法规中明确规定的实施主体，如果有几个实施主体，则由法规中规定的第一实施主体牵头报告，其他实施主体配合。监督主体为地方立法机关，即市人大常委会。3、报告时间。实行周年报告制度，分别在新法实施满一周年、五周年、十周年时，由报告主体于三个月内就实施情况进行报告。4、报告内容。新法实施一周年报告，主要是报告新法实施的效果、法规规定的主要制度和措施的落实情况和法规实施中出现的典型案例及疑难问题；新法实施五周年报告，主要是报告法规实施过程中遇到哪些新问题，有没有与上位法矛盾冲突的地方，并提出修改完善的意见；新法实施十周年报告，主要对法规是否还有存在的必要性进行论证，对其存废进行评估。对地方性法规负有组织实施职责的行政机关，应当在地方性法规实施过程中，及时收集、汇总地方性法规实施情况，侧重发现和反映地方性法规实施过程中遇到的问题及存在的缺陷，向市人大常委会及其专门委员会提出解决的意见和建议。

　　三、对地方性法规实施情况报告的处理

地方性法规实施情况报告制度推行后，如果对报告的情况和意见不能及时分类处理，一方面会使制度有名无实，影响地方立法质量和执法水平的提高，另一方面也会降低行政机关参与地方性法规实施情况报告和完善地方立法的自觉性和积极性。因此，市人大常委会及各专委会在收到地方性法规实施情况报告后，应当对报告进行审查，并根据不同情况分类处理：1、作出或者提请作出立法解释、应用解释。对地方性法规本身不够严密或完善的地方，通过立法解释或者应用解释能够解决的，市人大法制委员会应当提请市人大常委会按照有关解释规定办理。2、制订地方性法规实施细则。地方性法规规定过于原则，不够具体、难于操作的，可以赋予市政府根据法规原则，从本地实际出发，研究制订实施细则的权力。3、协调执法矛盾。有关行政机关在实施地方性法规时因对有关条文理解不一致而产生矛盾和争议的，由市人大常委会责成市人大常委会法工室或市政府法制办根据地方性法规原则进行协调，协调不成的报市人大常委会协调处理。　4、强化审议问责。对有关执法主体不作为、乱作为导致执法不利、执法不严，造成立法目的未达到预期效果的，由市人大有关专委会和法制委员会一并提出审议和处理意见，向市人大常委会提交，经过主任会议、常委会议讨论决定后，可采取听取专项工作汇报、列入执法检查计划、直接下达整改通知书等措施推动法规的执行，并追究相关执法主体的责任。5、修改、废止地方性法规。通过实行地方性法规报告制度，发现地方性法规生效实施后，又新颁布了相关上位法，与上位法出现矛盾、冲突的，或随着经济社会发展，已不切合实际、不符合发展需要的，市人大常委会应当按照立法程序，该修改的及时修改，该废止的及时废止。