人大代表辞职制度就是人大代表任期内，若出现不能正常履行代表职务的特殊情况时，可以依照法定程序辞去代表职务。人大代表辞职制度的实施打破了人大代表的“终届制”，保证了人大代表结构的合理性和代表工作的连续性，其现实意义不可低估。但目前对于实行人大代表辞职制度看法不一，辞职范畴不尽统一，做法各异。双城市是2008年开始实行人大代表辞职制度的，是哈尔滨市乃至全省、全国较早实行人大代表辞职制度的县级人大常委会之一。人大代表进出问题是多年来制约代表工作的一个难题，笔者结合多年从事代表工作的经历和双城市人大常委会实行代表辞职制度的实践，拟对实行人大代表辞职制度作一些粗浅的分析，以其引起对这一问题的广泛关注和深入研究。
一、实行人大代表辞职制度的必要性
近年来，由于干部调整、调动频繁，许多县级人大代表，调出原来的选区，但并未调离本行政区，人大代表资格有效，却不便于履行职务。另外有一些人大代表因责任心不强，仅仅把人大代表作为一种称号或一种荣誉，不能认真履行人大代表职务，参加代表活动时敷衍了事。由于这部分人大代表不能及时辞职，再加上受人大代表名额限制，往往会出现一些新问题：一是各选区之间的人大代表职数比例失调，影响了人大代表的广泛性和均衡性；二是不利于人大代表与选民保持经常联系，也不利于选民向人大代表反映问题，使得社情民意很难顺畅上达；三是不利于选民对人大代表有效监督。由于人大代表远离选区或不负责任，选民即使对人大代表履职情况不满意，也没有很好的监督制约手段，无法对其实施有效的监督；四是不利于人大代表活动的开展；五是不利于提高人大代表社会地位，由于个别人大代表的行为，在社会上造成不良影响，使人大代表整体形象受到损害。因此，只有对个别人大代表实行劝辞，才能纯洁人大代表队伍，保证人大代表素质。
建立人大代表辞职制度，十分必要，有其重要的现实意义。
一是有利于端正社会对人大代表的性质和地位的认识。人大代表是国家权力机关的组成人员，但在现实中，人大代表却在很大程度上被看作是一种政治待遇或者荣誉，而不是一种职务。建立人大代表辞职制度，把人大代表纳入职务轨道，有利于社会对人大代表作为国家权力机关组成人员的性质和地位的认识。二是有利于民主资源的优化配置。人大代表调离原选区或选举单位后，联系原选区或原选举单位并接受其监督有可能流于形式。人大代表辞职后可以补选那些能够充分反映选民的要求和意愿的选民，从而实现民主资源的优化配置。建立代表辞职制度，可以诊治人大代表“能上不能下，潇洒走一届”的弊端，打破人大代表“朝选举，夕调走”的同期率，是人民代表大会制度的创新和发展。双城市人大常委会实行人大代表辞职制度后，使大多数人大代表尤其是“无为”代表增加了紧迫感和责任感。如在2009年1月，召开市六届三次人代会前，人大代表都积极行动起来，深入基层，深入选民，深入群众，广泛听取群众的意见和要求，将群众反映的“发展现代农业”、“推进招商引资工作”、“加快城市建设”等意见和建议带到了会议上来，代表们共提出建议和意见218件，往年人代会只能征集到90多件。实践证明，《双城市人大代表辞职制度》是对人大代表实行约束的一种有效机制。三是有利于人大代表作用更好地发挥。实施人大代表辞职制度，把不能、不愿、不尽心执行职务的人大代表及时调整出代表队伍，可以及时、合法地补选空缺的人大代表，保证人大代表在结构上的合理性、界别上的广泛性和素质上的先进性，也可以保证闭会期间各代表小组活动的开展，促进人大代表作用的有效发挥，更重要的是能够保证人大的权威性和代表结构的完整性。双城市人大常委会实行代表辞职制度不久，就取得初步成效。2008年12月，在调整干部期间，有8名市人大代表调离了原选区，这8名市人大代表主动向双城市人大常委会提出书面辞去双城市第六届人大代表职务的申请，双城市人大常委会依法履行了接受辞职和补选程序。从而优化了代表资源配置，激励人大代表更好地发挥作用。四是有利于法律法规的有效实施。《选举法》第52条和《代表法》第41条关于人大代表可以辞职的条款是法律对
人大代表辞职最直接、最明确、最重要的规定。因此，建立人大代表辞职制度是有法律依据的，是对法律的补充、完善和具体化，目的在于建议人大代表在该辞职的时候主动辞去代表职务。综上所述，建立人大代表辞职制度是完全必要的，也是符合科学发展观要求的。双城市人大常委会实行人大代表辞职制度实践证明，只有建立人大代表辞职制度，才能真正打破人大代表“终届制”，保证人大代表整体结构的合理性。
二、人大代表辞职的范畴
人大代表辞职是人大代表辞去自己所担任的代表职务的一种行为，各地对人大代表辞职都进行了深入的探索和实践，这些探索并非局限于法定的主动辞职，还规定了人大代表的被动辞职，即人大代表在出现不利于履行其人大代表职责时，由本级人大常委会建议其自愿辞去担任的人大代表职务。从各地人大代表辞职工作的实践看，主要是针对人大代表被动辞职进行的。《代表法》第41条中对代表资格的终止有明确规定，“代表有以下情形的，其代表资格终止：（一）地方各级人民代表大会代表迁出或者调离本行政区域的；（二）辞职被接受的；（三）未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的；（四）被罢免的；（五）丧失中华人民共和国国籍的；（六）依照法律被剥夺政治权利的。”双城市人大常委会依照法律规定，借鉴外地经验，结合人大代表工作实际，制定了《双城市人大代表辞职制度》。在有关法律规定的基础上，增加了以下内容：
（一）代表不作为的，经常不参加代表活动、不联系选民的；
（二）连续两年不向人代会或人大常委会递交建议、批评、意见的；
（三）两次以上涉法、涉案、涉诉、涉访的；
（四）代表因健康原因不愿或不能履行代表职务的；
（五）因个人行为不当，犯有严重错误，受到党纪、政纪处分，造成不良社会影响的；
（六）该辞职而不主动辞职的；
（七）经诫勉谈话，不认真整改的。
双城市六届人大常委会以来劝辞人大代表共计16人。其中，因职务变动不主动辞职的11名，因代表不作为劝辞的2名，因犯有严重错误劝辞的2名，因健康原因劝辞的1名。
三、实行人大代表辞职制度应把握的环节
实行人大代表辞职制度可以调动人大代表履职的积极性，但同时，还应冷静分析这一制度的实施细节。换言之，打破人大代表终届制是创新人大代表工作的新课题，因此，在实施过程中，应注意把握4个环节，以确保人大代表辞职工作取得预期的成效。（一）应注重把握思想工作的环节。有的人对人大代表辞职制度的实行存在偏差的思想认识。一是认为建议人大代表辞职是人大常委会变相的强制性措施，是一种“错位”的越权行为。二是认为人大代表是个荣誉称号，在社会上有地位，是炫耀自己的资本；三是认为可以保护自己，特别是涉法、涉诉、涉案及企业或个人有经济纠纷的，可以利用人大代表的身份寻求保护。这些思想认识严重阻碍了人大代表辞职制度的实施。这就要求人大常委会要区别不同情况做过细的思想工作，对于调离原选区的人大代表应向其讲明人大代表的地位、性质、职责，讲明代表结构要求，讲明实行人大代表辞职制度的现实意义，使其提高认识，主动辞去人大代表职务。对于犯有严重错误的人大代表，讲明他所犯错误对人大代表队伍造成的损害，使其提高思想认识，主动辞去人大代表职务。（二）应注重把握履职档案管理的环节。建立健全人大代表履职档案，是对人大代表履职的一种促进。因此，应指定专人负责履职档案的管理，并经常督促人大代表认真填写履职手册，做到定期收集汇总，按实绩评选出先进典型，并加以宣传推广。双城市人大常委会在代表联络办公室，设专职人员负责人大代表履职档案管理工作，对人大代表参加会议和活动出勤情况如实记载，对人大代表参加社会公益活动认真登记，对人大代表任期内提出的建议、意见、批评进行统计，存入履职档案。对涉法、涉诉、涉案，有经济纠纷的情况也记入人大代表履职档案。做为表彰先进人大代表和人大代表辞职的依据。（三）应注重把握人大代表述职的环节。人大代表向选民述职有利于选民掌握人大代表履职是否尽职尽责，为建立人大代表退出机制提供客观依据。双城市人大常委会坚持组织人大代表向选民述职，第六届人民代表大会有285名人大代表，在任职的5年间全部向选区选民做了述职，或提交了书面述职报告，并接受选区选民评议，促使人大代表更好的履行职责，发挥了人大代表作用。各选区选民可以根据人大代表述职情况，联名向市人大常委会提出劝辞人大代表的议案。（四）应注重把握完善代表辞职机制的环节。一是对于辖区内跨选区调动的，应当探索完善该类人大代表的辞职机制。按照《代表法》的有关规定，人大代表跨选区调动后已无法接受原选区选民或选举单位的监督，必须建议其辞去人大代表职务。二是应谨慎使用罢免程序，罢免是一种刚性监督手段，对于犯有严重错误已经不具备人大代表当选标准的人大代表，才适合启动该程序。罢免直选代表，须提出罢免案，召开选民大会，操作难度大，行政成本高，浪费大量人力、物力、财力。因此建议除上述情况，均应以劝辞这种柔性手段为主。三是应控制劝辞人大代表的幅度。人大代表的换届选举时间是固定的，届中要保持人大代表构成的相对稳定，以确保权力机关职能正常发挥。因此，要适当控制劝辞人大代表的比例，防止演变为局部改选。总之，实行人大代表辞职制度，对一些不作为的代表敲响了警钟，对离职的人大代表和调离原选区的代表所在选区选民的民主权利是一种保障，这个制度有利于加强人大代表履职的责任感和使命感，优化代表结构，保证代表的广泛代表性。无论是主动请辞还是被动辞职，都表明了人大代表已经开始从荣誉职务向权力职务转变。
