从2003年“非典”事件发生之后，行政问责制开始走进了公众视野，我国行政问责制也得到迅猛的发展。2008年，一系列重大生产安全事故和食品安全事故的出现，使得这一年成为了“行政问责年”，并由此引发的问责风暴带给人们深深地震撼。更多的学者开始关注于行政问责制度领域内的研究，中央到地方政府制定和发布了一些包含行政问责在内的文件、办法，一些法律规范的规定也开始涉及行政问责方面的内容。这些方面都推动了我国行政问责制的发展。如何构建和完善行政问责已经成为我国政府管理改革的一个需要解决的重大问题。2012年2月12日哈尔滨市人民政府第2次常务会议审议通过了《哈尔滨市行政问责规定》（以下简称《规定》），问责制虽然在我市起步较晚，但是无论是制度层面上还是实践上的发展都是比较迅速的，《规则》的出台，对加强我市行政机关工作人员的管理和监督，促进依法履行职责，提高行政效能，加强政府自身建设，具有重要意义。本文将结合《规定》的内容浅谈我国行政问责制的构建与完善。
一、行政问责制的内涵
行政问责是特定问责主体针对行政主体及行政公务人员实施的，就其承担职责和义务的履行情况进行询问和质疑，甚至要求其承担否定性结果的活动。行政问责的基本理念是实现从“向谁负责”进行的转变。作为责任政治的具体形式和民主政治的组成部分，从本质上讲，行政问责体现的是一种行政权力和行政责任二者的平衡，核心是通过问责的方式，使行政主体及行政公务人员能够真正树立起一种高度的责任意识，包括服务意识和危机意识，要求行政主体及行政公务人员的行为出现失职、违法、渎职而造成后果时承担相应责任。行政问责制要对于“乱作为”进行问责，同时还要对于“不作为”进行问责。构建行政问责体制涉及到众多构成要素，其中包括问责主体、问责客体、问责内容、问责程序、问责后果、问责体系等等。二、我国行政问责制的现状香港特别行政特区从2002年7月1日起开始建立并实行“高官问责制”，这也是在我国最早出现的行政问责法律制度，高官问责制的出现对香港的公共行政发展产生了很深远的影响。在中国大陆行政问责制是从2003年开始的，主要由于“非典”事件中出现了信息不报、虚报、瞒报、谎报等现象，促推进了我国行政问责制度的建设。我国的行政问责制的发展经历了这样一个过程：由追究安全生产领域里重大安全事故责任，到追究滥用行政职权和行政不作为的责任，从个别案例的处理到行政问责法律制度建立。为了使问责工作有法可依、有章可循，党中央、国务院及各地区陆续出台了一批与行政问责有关的条例、规定和办法，将行政问责制度化、法制化。
1、中央有关问责制的政策法律法规建设
2003年5月12日出台了《公共卫生突发条例》，其中规定了处理突发公共卫生事件应当遵循的原则和各项制度措施，明确了各级政府及有关部门、社会组织和公民在突发公共卫生事件中的责任和义务，同时还明确了行政机关及其工作人员违反《公共卫生突发条例》行为的法律责任。并与同年通过了《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为以及违反本法应该承担的法律责任。2004年3月22日国务院印发执行《全面推进依法行政实施纲要》，实施纲要的出台成为是我国全面规划建设法治政府、责任政府的纲领性文件。在纲要中规定了行政问责制实施的前提条件是信息必须公开，还规定了行政问责主体和对象。提出了“权责一致”的基本原则。纲要还规定了决策责任追究制度把依法行政最终落实到了责任追究上。推进了问责制的进一步发展。2004年4月出台的《党政领导干部辞职暂行规定》，将官员问责制规范化、制度化。规定明确规范了领导干部的四种辞职形式，即因公辞职、自愿辞职、引咎辞职、责令辞职四种形式，并规定了不同辞职形式的适用范围、条件及程序，对辞职后的安排或管理也做出了相关的规定。《中华人民共和国公务员法》于2006年1月1日起施行。明确了问责制的相关内容，其中对公务员被问责后的救济方式进行了明确的规定。2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。其中对问责的形式用专门的一章进行了规定，对问责的程序也做了一些规定。这些规定对于完善我国权力机关的问责具有重要意义。2008年6月22日，新华社授权发布《建立惩治和预防腐败体系2008一2012年工作规划》，它要求“加强行政执法责任制落实情况的监督检查，推行政府绩效管理和行政问责制度。建立公务员正常退出机制，完善领导干部职务任期、回避和交流制度。完善干部考核评价体系，发挥考核结果在干部任用和监督管理中的作用”。2009年5月22日，通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。第一次把党政官员同时纳入被问责范围，在问责面前实现了人人平等，不但使行政问责更加制度化，而且也把行政问责提升到了一个十分显著重要的位置。2010年12月1日开始实施的新《国家赔偿法》中，明确规定行政不作为造成严重后果的要承当相应的赔偿责任。将行政不作为纳入行政问责的范围。
2、地方有关问责制的法律法规建设
在中央颁布的法规中，目前还没有关于行政问责制的专门法规，只是在其他法律法规中作出相关的规定。但是从2003年起在地方法规建设中，已经出现了关于行政问责制的专门法规。例如长沙、广州等地区都率先颁布了专门的行政问责制的法规。结合各地方颁布的法规来看，主要存在以下几类：一类是，针对不同的问责对象进行的立法。各个地方的行政问责法规大都是针对不同的问责对象进行的立法，其中大部分地方法规的问责对象主要包括行政机关及其工作人员，《规定》中也将除领导干部外的一般工作人员纳入到行政问责。但也有专门只针对行政首长的问责法规，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。二类是，针对专项内容制定了行政问责法规。首先、对引咎辞职、责令辞职作出具体规定。如四川省公布的《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》、淮南市的《党政领导干部引咎辞职、责令辞职办法》。其次、对重大责任事故的相关问责内容作了专门规定。如昆明市实施的《昆明市重特大伤亡事故问责规定》明确规定了重大事故的问责对象。最后、打破了传统的“官本位”观念，规定了行政效能建设问责。如浙江省实施的《影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》。从总体上看，我国行政问责法规的制度建设特点是：首先，从中央到地方依次开展行政问责。我国的行政问责是从2003年非典期间开始的，在中央带领和部署下，行政问责不断开展，追究在重大安全事故、环境污染等方面的失职、渎职或负有重要责任的政府官员。其次，地方不断出台行政问责的有关办法和规定，加快了行政问责走向制度化步伐，也逐渐加强了责任政府、法治政府的建设。最后，行政问责制在各个地方的发展还不平衡，一些推行问责较早地方制度相对完善，而在一些推行较晚的地方，制度建设就相对滞后。
三、核心制度的完善建议
（一）行政问责范围过于狭窄，拓宽行政问责范围
在我国当前的问责事由上，大都侧重于违反法律的行为，主要还是局限于安全生产领域，针对发生的重大安全责任事故造成了重大的财产或者生命损失之后，才进行责任的追究，从而轻视了在平时工作中对公务人员的行政行为监督。如果我国行政问责仍继续处于在重大事故发生之后才启动问责制的话，那么问责制的预防作用就发挥不出来，就无法去增强官员的责任心。为了使公务员在行政过程中能够更好的履行职责，问责制的范围要适当的拓宽，《规则》通过对行政机关工作人员在履行职责过程中存在的突出问题以及影响群众切身利益的需要，将行政问责的情形分为决策违规、执行不力、管理不善、行为失范四个方面。虽然《规定》已经将行政问责的范围扩大到执行不力、效能低下等方面, 但整体而言，从当前全国各地方进行行政问责的发展状况来看范围仍然非常狭窄，只是停留在了重大错误、有严重影响的事件上，行政问责的预防作用没有得到实现。因此，除了行政机关及其公务人员违反法律法规的问责事由外，我们可以将以下事项纳入行政问责制的范围中：1、行为行政合法但不合理的行为。政府的自由裁量权主要由政策来作行政指导，法律此时只是作为框架的一些规定。如果政府行为不当，自由裁量权无约束的被广泛使用，但必然会给社会大众造成严重侵害，因此，必要的问责在一定程度上限制行政主体自由裁量权的行使，让权力的行使更加公平公正。2、执行不力的行为。执行力是指行政机关及其工作人员贯彻落实上级的战略决策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力，就是执行命令、完成任务、达到目标的能力，也就是常说的“落实到位”。在我国目前的行政问责关注的重点仍然以行政作为的违法行为为主。《国家赔偿法》中对责任的承担这样规定，只要行政主体违法行使职权侵犯了行政相对人的合法权益造成了损害，就应当承担相应的行政责任。行政不作为也是行政违法行为的形式之一，目前各级行政机关行政不作为主要集中体现为不作为、乱作为、慢作为、假作为。其违法性表现在行政主体违反了法定的职责和义务，而这种法定的职责和义务又是法律上赋予的行政作为义务，所以当行政不作为产生了实际的影响，就应受到行政的问责，承但相应的行政责任。3、管理不力、用人失察等违反工作纪律的行为。管理就是决策。缺乏管理能力就是缺乏决策能力，决策失误带来给我们危害不亚于腐败行为，因此缺乏管理能力的人员就不能胜任领导岗位，必须将其降职和撤职，行政问责机制可以有力的打击用人腐败的现象，使“谁推荐，谁负责”应成为规定。
（二）完善各地区行政问责程序
行政问责程序是问责主体对问责对象实行问责时遵循的过程和途径。问责程序的完善，有助于问责处于合法合理的范围内，使问责本身更加符合的目的要求。《规定》第四章对行政问责程序作了专门规定，分为启动、调查、决定、送达、公开等程序。行政问责的程序虽然不能千篇一律，根据问责主体和对象的不同而有所区别，但总体上都需要经过立案-调查-决定-通知-执行几个步骤，在问责程序中，要给与问责当事人陈述和申辩的权利以及救济途径的保障，落实相应的惩罚必须依据相关法律规定的责任要求，以保证问责从实体到程序上的客观公正。目前我国问责程序还有需要完善的地方，从问责主体上看，司法问责的原则是不告不理，具有被动性，而异体问责的根本是民众问责，民众问责又是最具有活力、最经常的问责方式，但是目前在法律上却没有明确的权限规定，因此应当加强民众问责程序的规定，建立一套可启动、有依据的问责程序，明确规定其应用方式和运作机制，通过规范程序加以保证，使之具有可操作性，使民众监督政府的权利真正发挥出来。
（三）行政问责对象混乱，明确行政问责对象
