根据《广州市2013年度地方性法规制定计划》的安排，市人大常委会拟于今年制定《广州市未成年人保护规定》。为向我市的未成年人保护立法工作提出决策参考建议，我会成立了由杨武会长任组长，潘庆槠、苏晋中、陈舒常务副会长及其他有关同志为成员的调研组，赴港开展未成年人保护调研，学习香港未成年人保护工作的经验和做法。调研组于4月22日至25日先后与香港小童群益会、香港立法会法律事务部、香港教育署及荃湾官立中学、社会福利署等部门和单位的有关负责人进行了座谈，并应邀拜访问了香港中联办，与香港中联办副主任林武同志等进行了座谈。现将本次调研的有关情况报告如下。
　　香港保护未成年人的法律体系
　　香港保护未成年人的法律体系主要由联合国《儿童权利公约》、特别行政区成文法例和判例法组成。
　　1989年11月20日，第44届联合国大会通过了《儿童权利公约》（以下简称《公约》）。《公约》自1990年9月2日起生效，是一项具有法律约束力的、保护儿童在公民、经济、政治、文化和社会等领域中的权利的国际公约。1994年，英国政府批准在香港实施《公约》，由于中华人民共和国早于1991年缔约，因此香港主权移交中国以后，《公约》继续适用于香港。需要特别指出的是，根据《公约》第一条的规定，18岁以下的人为“儿童”，而根据《中华人民共和国未成年人保护法》第二条的规定，未满18周岁的公民为未成年人，因此，香港的“儿童”与我们所称的“未成年人”在概念上是等同的。《公约》共有54项条款，全部围绕“保护儿童权益、为世界各国儿童创建良好的成长环境”这一宗旨，此外《公约》还定下“儿童被卷入武装冲突”和“贩卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品”等两个任择协定书。香港政府于2005年和2009年两次向联合国儿童权利委员会汇报了《公约》在香港的贯彻落实情况。
　　香港保护未成年人权益的具体规定主要体现在《保护儿童及少年条例》、《少年犯条例》、《家庭及同居关系暴力条例》、《掳拐和管养儿童条例》、《防止儿童色情物品条例》等成文法例当中。《保护儿童及少年条例》和《少年犯条例》较为全面的规定了未成年人在刑事诉讼程序中享有的特殊权利以及在定罪量刑和执行刑罚方面享受的特殊照顾，这些权利和照顾主要有：被拘捕的16岁以下的青少年除非犯杀人罪等严重罪行，或者与不良分子为伍而可能再犯罪，或者警方有理由相信释放该青少年有可能妨碍司法公正外，均可取保候审；青少年在警署拘留期内，可以有一个成年亲属陪同，且不得与成年犯人一同拘留。另外，少女在被拘留、押送或等候期间，必须得到一个成年女士的照顾；在审讯期间，法庭应当以通俗易懂的语言向少年嫌疑犯解释指控罪行的内容，并协助他向证人提问；在判案前，法庭必须考虑少年嫌疑犯的品行、一般行为、家庭环境、学校记录及医疗报告等，以便能在最大限度地保障其权益的情况下判案；在量刑方面，法官应尽量采用入狱以外的其他刑罚。《家庭及同居关系暴力条例》规定法院可以采取发布强制令和逮捕授权书等措施，制止施暴者对未成年人的家庭暴力行为。《掳拐和管养儿童条例》规定了被拐卖儿童的救助和临时管养措施以及回归原家庭的程序。《防止儿童色情物品条例》旨在保护儿童免被利用从事各种形式的色情活动，条例将印刷、制作、生产、复制、复印、进口、出口、发布和宣传儿童色情物品以及利用、教唆儿童制作色情物品或作真人色情表演列作刑事行为加以禁止。
　　根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》的相关规定，香港回归以前的法律，包括普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法，除了同《基本法》相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改外，都予以保留，因此由普通法和衡平法组成的判例法也成为了香港保护未成年人的法律体系中的一个重要组成部分。
　　二、香港保护未成年人的政府机构及其提供的相关服务
　　为了落实保护未成年人的相关的法律，香港特区政府，针对社会的实际需要，为未成年人提供了多样性、多形式的服务。香港特区政府保护有困难或问题家庭及其未成年人权益并为其提供有关服务的职责主要由香港劳工及福利局下属的社会福利署承担。对无父母或父母确不能承担监护人义务的儿童，社会福利署署长是其法定监护人。由于未成年人保护工作具有较强的复杂性和专业性，为做好这项工作，社会福利署牵头成立了一些跨部门、跨专业、跨界别的机构，如：就虐待未成年人的违法行为提出处理意见的防止虐待儿童委员会，协调和策划香港11个行政区的未成年人福利服务的家庭及儿童福利地区协调委员会，检讨未成年人死亡个案、寻找预防未成年人死亡事故的有效方法的儿童死亡个案检讨委员会等。这些机构的成员主要包括社会福利署、卫生署、教育局、警务处、法律援助处、医院管理局、房屋署和相关非政府机构的有关负责人以及社工、医护人员、律师、教育工作者、心理学家等。
　　为保护未成年人的合法权益、促进未成年人身心健康发展，社会福利署主要通过购买服务有针对性地向社会提供家庭及儿童福利服务、康复服务、青少年服务、违法者服务等四类服务，并根据不同群体的需要，进一步将上述四类服务细分为若干个小类，为服务对象提供具有个性化的服务，如：家庭及儿童福利服务中涉及到未成年人保护的有领养服务、热线服务、保护家庭及儿童服务、幼儿服务、寄养服务、儿童住宿照顾服务、支援虐儿受害人服务等；康复服务中涉及到未成年人保护的有学前儿童康复服务、残疾学龄儿童服务、残疾幼儿日间暂托服务等；青少年服务中涉及到未成年人保护的有中心服务、课余托管收费减免计划、学校社会工作服务、边缘青少年服务、为吸毒人士提供的服务、社区青少年培育计划等；违法者服务中涉及到未成年人保护的有感化服务、社会服务令计划、监管释囚计划、曾违法者及刑释人士服务等。
　　在上述服务中，较有特色且成效显著的有以下几项：一是热线电话服务，社会福利署开设了专门的热线电话，为有需要的人士提供即时的辅导和咨询服务，并继续关注受助者的情况，安排适当的跟进服务。热线电话有24小时运作的互动语音系统，让来电者查询相关服务资料并索取传真资料。此外，社会福利署还资助香港青年协会提供青年热线服务，通过电话接触，协助处于高危情况下的未成年人稳定情绪，并解决有关问题。二是幼儿服务，社会福利署资助部分幼稚园和社会组织设立幼儿中心，为促进3岁以下幼儿的体能、智力、语言、社交和情绪的发展提供照顾和教育服务。所有的幼儿中心必须根据《幼儿服务条例》及其他相关法例的规定注册。社会福利署幼儿中心督导组负责幼儿中心的日常监管。部分幼儿中心为那些暂时不能照顾幼儿的人士提供短暂的日间幼儿照顾，包括全日、半日、或每节两小时的照顾服务。还有部分幼儿中心应一些双职工父母或家庭的特别需要，延长提供服务的时间，一般最长可以延长至晚上8时。另外，为推广社区居民发挥邻里互助精神，社会福利署还鼓励社区非牟利团体以成立互助幼儿小组形式，照顾社区内的幼儿。三是学校社会工作服务，社会福利署通过购买服务的方式通过非政府机构为全港478间中学提供驻校社工服务，驻校社工的任务是找出那些在学业、社交或情绪发展中有困难的学生，帮助他们解决个人问题，使他们能够把握学习机会，发展潜能。四是课余托管收费减免计划，社会福利署为年龄介于6至12岁、父母因工作或其他原因不能在课余给予照顾的儿童提供课余托管服务，使儿童放学后能够得到适当照顾，减少独自放学或者留在家中的危险。计划的内容包括功课辅导、膳食服务、家长辅导和教育、技能学习和其他社交活动等。五是社会服务令计划，根据《社会服务令条例》的相关规定，法庭可向14岁或以上的未成年人罪犯判处社会服务令。罪犯必须在1年内利用休息时间从事不超过240小时的无薪社会服务工作，以弥补对社会所造成的损害。在从事社会服务工作的过程中会有专人提供辅导，协助罪犯改过自新。
　　香港教育局所属荃湾官立中学注重加强学生课外社团活动，防止学生沉迷网络的工作很有成效。也值得我们教育部门借鉴。
　　三、香港保护未成年人的社会组织
　　香港有大量的社会组织在从事保护未成年人权益的公益事业。据不完全统计，在香港，以保护未成年人权益为唯一宗旨的社会组织有近百家，宗旨包括但不限于保护未成年人权益的社会组织有近400家。这些社会组织大部分是由一些有强烈社会责任感的热心人士设立，为问题儿童或者贫困家庭的儿童提供帮教或者援助。对于工作取得一定成效、受到社会普遍认可的社会组织，香港政府、部分行业协会、慈善基金和信托基金会给予适当的资金资助。社会组织在保护未成年人权益、促进未成年人身心健康发展方面发挥了重要作用，是政府之外、保护未成年人的一个重要力量。下面简要介绍一下本次调研拜访过的、香港最具规模的非盈利青年工作机构之一──香港小童群益会。
　　香港小童群益会成立于1936年，第二次世界大战后重组，1951年7月27日正式登记为注册团体。该社会组织的宗旨是关注儿童青少年身心均衡发展，培育儿童青少年成为良好的公民、促进家长对儿童青少年的关注加强家庭的功能及与服务对象社会人士争取应有的权利和福利，经费主要来自政府津贴、香港赛马会捐助、信托基金、会员缴费及个人捐助等。香港小童群益会向未成年人提供的服务主要有：（1）综合服务，在全港各区设立25所青少年综合服务中心及3所儿童中心，以邻舍中心形式为社区转变灵活调配资源，向未成年人提供诸如外展、中心及学校社会工作等服务。（2）社区服务，包括设立2支外展社会工作队，分别为观塘区及深水埗区青少年提供服务，成立由6名专业社工所组成的“夜猫子民”东九龙夜青服务队，于深宵时分出动，主动接触在观塘区及黄大仙区内流连的未成年人，开展社区支援服务计划，为西九龙警区因干犯轻微罪行需要接受警司警诫的青少年提供辅导，开展青少年就业支援计划，为15～24岁之辍学青少年提供“行业技能训练”、“人际关系及沟通技巧训练”以及“历奇训练”等。（3）学前教育服务，包括在湾仔、九龙湾、将军澳和黄大仙分别设立4 间“乐致幼儿园暨幼稚园”，向36所中学及13所小学派驻全职社工，为学生提供个案和小组辅导服务，开展校园危机支援计划，协助校方预防及处理校园危机等。（4）家庭生活教育服务，包括开设“童心线”热线电话，为青少年提供电话热线辅导服务，开设家长专线“儿童身心发展”为家长及儿童提供辅导服务，开办3 所“儿童之家”，提供 56 个宿位，为有需要的4～18岁儿童及青少年提供家舍服务等。
　　四、对我市未成年人保护立法的建议
　　在此次的考察中，调研组成员深入了解了香港未成年人保护工作的主要经验和做法，并就加强和改进未成年人保护工作与受调研单位的有关负责人进行了相互交流和探讨。根据此次调研了解的有关情况，现向我市目前正在开展的未成年人保护立法工作提出以下建议。
　　1.设立跨部门、跨专业的未成年人保护工作协调机构。根据《广东省未成年人保护条例》第四条的规定，县级以上人民政府应当建立健全未成年人保护工作协调机制,依法设立未成年人保护工作协调机构,领导、协调、指导、督促有关部门做好未成年人保护工作。虽然省条例已明确要求设立未成年人保护工作协调机构，但是我市目前尚未设立，建议通过在此次立法，明确要求市、区、县级市人民政府设立由教育、公安、财政、民政、食品药品监督、工商、质量监督、司法行政、卫生、文化广电新闻出版、人力资源和社会保障等行政管理部门和共产主义青年团、妇女联合会、工会、残疾人联合会、关心下一代工作委员会等单位的负责人组成的未成年人保护工作协调机构，履行领导、协调、指导、督促有关部门和单位做好未成年人保护工作的职责。未成年人保护工作协调机构可以根据需要，建立由教育、医疗、心理、法律、社工等方面的专家组成的专家咨询委员会，协助其开展工作。
　　2.进一步加强未成年人保护综合服务平台建设。未成年人保护综合服务平台目前在我市目前的实际践工作中主要体现在12355热线，由于经费、人员不足和宣传不够充分等原因，目前这一热线的运作并不顺畅，没有达到预期的效果。建议在此次立法中，要求政府和共青团组织进一步加强未成年人保护综合服务平台建设，设置并公开全市统一的专用电话和网址，受理未成年人保护方面的投诉、举报、求助、咨询等事项，并及时予以处理。同时，在经费和人员方面给予保障，并加大对综合服务平台的宣传力度，使其成为一个广为人知的未成年人寻求救济的固定平台。
　　3.充分发挥社会团体和社工在维护青少年权益方面的作用。市政府、团市委从2008年开始在海珠区建立青少年社工服务的试点，在街道、学校建立“青年地带”社工站，向社会组织购买青少年事务社工服务，在解决青少年心理障碍等方面发挥了重要作用。建议通过此次立法，将青少年社工服务在全市范围内进行推广。要求市、区、县级市人民政府采取措施，鼓励、支持社会组织和社工群体为未成年人提供专业的社工服务、组织未成年人开展有益身心的文体活动和社会实践，并可以通过未成年人保护委员会等单位向社会组织购买未成年人事务的社工服务。
　　4.实施更加具有有针对性的社区矫正。目前关于对未成年人实施社区矫正的规定主要体现在《中华人民共和国刑法》、《广东省预防未成年人犯罪条例》等法律、法规和最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定《社区矫正实施办法》等文中，内容较为原则。建议此次立法在对上述法律、法规的相关规定进行细化的同时，明确要求社区矫正机构在对未成年人实施社区矫正时，应当根据其犯罪原因、犯罪类型、危害程度、悔罪表现、家庭及社会关系等具体情况，结合其特殊的生理、心理特点，制定有针对性的矫正方案，进行个别教育和心理辅导。同时，对未成年人的社区矫正应当与成年人分开进行，并可以邀请熟悉未成年人成长特点和有社区矫正工作经验的教育、医疗、心理、法律等方面的专家以及热心未成年人保护工作的退休干部、义工参加。
　　5、 对处于有困难或问题家庭中的未成年人权益保护问题（如处于家庭暴力中的未成年人）在香港是由社会福利署统一牵头负责的。社区、学校、医院等发现线索或可疑情况都有及时报告的义务。社工会及时跟进，立足于解决问题家庭的存在问题，从根本上改善对未成年人实施家庭暴力的家庭环境。见香港《家庭及同居关系暴力条例》。我们现在这种跨部门、跨专业的未成年人保护工作协调机构，存在“锦上添花多，雪中送炭少”，碰到问题责任难以落实的情况。未成年人保护自己的能力差，如何真正做到责任落实，尤其是像香港那样，能及时发现“虐童”或“无能力管养”的问题，及早社工介入，防患于未然。这是我们希望广州立法能够重点考虑的问题。