立法法二审：剑指地方红头文件，限行限购限贷都不能再任性

　　十二届全国人大常委会第十二次会议审议了立法法修正案草案。该草案二审稿提出，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。这意味着，一些限行、限购、限贷等地方限制性行政手段，今后将不能再“任性”。

　　立法法是规范国家整个立法活动的根本依据。此次立法法修正案草稿第82条把地方政府性规章的范围限定为，“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”。

　　二审稿同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人大或其常委会制定地方性法规。也就是说，立法法拟赋予地方立法权，但一旦有些地方规章实施满两年，接下来要么依法成为地方性法规，要么就得及时废止。

　　长期以来，一些涉及公民权利义务方面的民生事项，原本应该制定地方性法规，却仅仅制定了地方政府规章。一些地方的限购、限行、限贷等行政手段对公民权利造成侵犯、僭越的事情时有发生。

　　以当前不少城市实施的汽车限行为例，北京中勉律师事务所高级合伙人黄莉凌说，从民法、物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行常态化后，汽车的使用权受到影响，这实际上已经使得全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，构成了对公民财产权利的一种侵犯。

　　如果立法法修正案草案的新增规定日后能获得通过，那么，一些实施已经超过两年的地方性规章或红头文件将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章，则须及时修改或废止。

　　不难看出，此次立法法修改，进一步厘清地方政府权力的边界。长期以来，地方通过一纸红头文件就随意限行、限购等问题既有上位法存疑的质疑，也存在不符合程序正义的问题。“半夜鸡叫”限行、限购，好处是调控效果立竿见影，但实用主义不能替代依法行政，好心不能替代程序正义，勺子不能比锅还大。

　　北京市汇佳律师事务所主任、北京市消费者协会法律顾问邱宝昌认为，原来的立法法“非常原则”，很多规定和法条有很强的概括性，这样很容易造成对公民减损权利或者增加义务。限行、限购、摇号，都存在法律依据不足的问题，都是在极端情况下施行的，法律依据值得商榷。行政手段可能确实行之有效，但是不一定合法，不一定公平，如果要达到公平，必须通过立法的手段。

　　值得一提的是，12月26日下午，全国人大常委会分组审议大气污染防治法修订草案。该草案第45条是有关于向地方授权限制机动车通行的条款，此授权条款或成为“机动车单双号限行常态化”的法律依据。为此， 吴晓灵委员直言，现在北京是一周限制一天，买了一个车，一个月有四天不能用，其实本身就是对公民财产权的侵害。现在一周限行一天，迫使有些家庭买好几辆车，那么如果单双号限行就迫使更多的人再买车。

　　很多常委会委员与吴晓灵持相同意见，建议删去第45条的内容。

　　“这种条款不应列入草案。我们讨论立法法修改中，也涉及这个问题，要限制对地方政府的授权。”李安东委员说。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。因此，防止立法的部门化、地方化利益倾向尤为重要。 正如有的委员所说，现在存在“国家的权力部门化、部门的权力利益化、部门的利益法定化”的现象，部门立法在“治民”和“治官”的关系上，往往强调“治民”。因此，在今后的立法过程中，也要防止部门或地方利益的法律化。