县乡两级人大是我国地方国家政权的重要基础，也是人民群众直接参与管理国家和社会事务、行使当家作主权力的重要途径和有效方式。如何进一步加强县乡人大建设，充分发挥基层人大在全面推进依法治国中的重要作用，不仅是各级人大及其常委会的重要使命，也是各级党委的时代课题。根据市调联席会议工作部署，本课题从4月份启动以来，王颖主任亲自指导课题调研，带队赴福建龙岩、浙江宁波、辽宁大连、丹东就加强县乡人大工作进行学习考察，课题组还深入到我市9个县（市）和3个区及其所属部分乡镇、街道进行实地调研，召开6次相关区及街道、乡镇人大相关人员参加的座谈会，广泛听取基层同志的意见建议，就进一步加强我市区县（市）及乡镇街道人大工作和建设进行了深入的调查研究。现将调研情况报告如下：

　　一、我市县乡人大基本情况和工作特色

（一）基本情况。目前，全市9区9县（市）下辖乡镇共172个，街道办事处127个。区县级人大代表4117名，乡镇人大代表11176名。在各区县（市）人大常委会中，道里、松北、呼兰、阿城、双城、尚志、巴彦、宾县、延寿、木兰等10个区县（市）组成人员人数为27人，五常市最多，达到34人，平房区和通河县最少，为22人；专职组成人员比例达到50%以上的有道里、五常、尚志、巴彦、宾县、依兰等6个区县（市），其中五常最高，达到61.8%；有13个区、县（市）主任会议成员人数为5人，通河人数最多，为6人，松北最少，为3人；主任会议成员平均年龄最小的是通河，为51岁，最大的是平房，为58岁；呼兰、五常、巴彦、依兰、延寿等5个区县（市）常委会办事机构和工作机构数量达到7个，道里、道外、南岗、平房、阿城、双城、尚志、通河、方正等9个区、县（市）为6个，最少的是松北，为3个机构；常委会机关行政编制总数在20人以上的有道里、南岗、香坊、双城、五常、尚志、巴彦、宾县、方正等9个区县（市），10人以上的有道外、呼兰、阿城、依兰、延寿、木兰、通河等7个，10人以下的为平房、松北。我市各乡镇人大主席团普遍实行乡镇党委书记兼任人大主席并设置1名专职副主席的体制，在此基础上，五常、延寿、木兰、通河所辖各乡镇人大还配备了1名兼职副主席，道里、平房、松北、五常、通河、方正等6个区县（市）的乡镇人大还配备了1名专职工作人员，其他乡镇人大均配备1名兼职工作人员。我市各区街道办事处普遍建立了人大工作委员会，工委主任和工作人员均为兼职。

　　（二）工作特色。自2011年市委人大工作会议以来，各区县（市）进一步完善组织机构，加强区县（市）及乡镇街道两级人大建设，依法行使职权，积极探索实践，基层人大工作和自身建设都进入到一个崭新的阶段。

1、党委支持有力度。全市各区县（市）及乡镇党委以贯彻落实中央和省、市委关于加强人大工作和建设的一系列精神为抓手，切实加强和改善党委对人大工作的领导，支持人大依法履行职权。2011年市委人大工作会议召开后，各区县（市）均召开区县（市）委人大工作会议，采取具体措施，落实市委《关于进一步加强人大工作的若干意见》，使一些长期困扰基层人大工作和自身建设的难点问题得到解决。《意见》中规定的配备规范性文件备案审查人员和预算审查专职工作人员、设立代表工作机构、提升信访机构规格、区县及乡镇人大代表活动经费标准、乡镇人大主席、副主席设置、街道人大工作委员会设置等要求，在大多数区县（市）都得到较好贯彻落实。阿城区委坚持每季度召开会议，专题讨论研究人大重点工作，提出指导性意见。呼兰区在召开区委常委会时，邀请区人大常委会主任会议全体成员列席会议。巴彦县建立“两列席”制度，即人大常委会主任列席县委常委会议，副主任列席政府常务会议，确保人大能够及时参与党委、政府决策。木兰县由县委书记负责联系人大工作，县委每年至少专题听取两次人大常委会党组工作汇报，并持续加大人大干部交流力度，近三年来，该县先后有三名人大常委会机关干部交流到乡镇担任乡镇长。2 、服务中心工作有作为。各区县（市）及乡镇街道人大紧紧围绕党委中心工作，坚持与党委、政府合心合力，自觉把履职行权与服务发展、改善民生紧密结合起来，围绕产业项目建设、旧城改造、新农村建设、环境整治等重点工作，通过开展视察调研、执法检查、工作评议、提出建议等方式，推动中心工作。南岗区人大常委会根据代表专业特长，成立了7个代表联络组，对区里相关工作和群众关心的问题进行专题视察和调研。延寿县加信镇朝鲜族人大代表提出了建立“朝鲜风情园”的建议，得到镇政府的采纳和实施。尚志市帽儿山镇人大主席团通过组织人大代表视察提出建议，支持并督促镇政府采取措施，使帽儿山风景区违章建筑清理难的问题得到妥善解决。 3、履职行权有创新。人大监督做得好坏直接关系到人大作用能否得到有效发挥，增强监督实效是人大工作的重中之重。全市各区县（市）及乡镇街道人大不断夯实监督工作基础，在创新监督方式，拓宽监督渠道，增强监督实效等方面进行了积极探索和尝试。 一是充分行使决定权。五常市人大常委会在全市所属乡镇推行政府要事代表票决制，把通村公路管护、小城镇开发建设等重大事项列入乡镇人代会议程，把政府“为民做主”转变为“由民做主”，形成了大事必议、要事必决、决之必行的监督机制。通河县人大常委会注重以决议形式对涉及全县的重大事项行使决定权，先后决定了县歌、县花、县庆节和街道名称变更、城市发展整体规划等。依兰县人大常委会制定了《依兰县人大常委会讨论决定重大事项暂行规定》，并依法对13件重大事项做出决定。尚志市人大常委会对该市污水处理厂立项、BOT投资模式及后续政府出资回购事项，依法采取投票决定。 二是坚持开展工作评议。宾县人大常委会建立健全工作评议制度，政府组成部门负责人和“两院”副职每两年向人大常委会报告一次履职情况，接受满意度测评，测评结果报送县委，抄送政府及“两院”主要领导。依兰县人大常委会在每年年初的人代会上，对县政府所属部门进行工作测评，并对测评结果进行排位打分，对排位后十名的单位，提交常委会票决出3个最差的单位，作为当年人大常委会重点监督评议对象。依兰县道台桥镇把对驻镇的县直部门派驻机构进行工作评议作为镇人代会的一项重要议程，派驻机构需向镇人代会提交工作报告，由全体人大代表进行评议。在2015年的镇人代会上，县城管局派驻该镇的执法中队长测评结果排名最后，会后镇人大与城管局进行沟通，对其进行了调整。 三是加强预算审查监督。尚志市重视发挥人大对财政预算审查的权威，市财政预算经市人代会一次性审批后，原则上不再批准追加财政预算，特殊情况确需追加部门经费，必须经人大常委会审查批准。延寿县人大常委会为推进新预算法的贯彻实施，组织开展新预算法知识竞赛活动，推动了延寿县预算及预算监督工作水平的提升。 四是专题询问不走过场。宾县人大常委会将询问题目拿到常委会上票决确定，并在开展询问前，只告知被询问单位部分提问范围，临场提问要占一定比例，营造“真刀真枪、坦诚问答”的氛围。五常市和延寿县人大常委会实现了专题询问常态化，每年都选择2至3个主题，组织开展专题询问。 五是拓宽监督覆盖面。五常市人大常委会将税务、质监、供电、邮电、烟草等垂直管理部门纳入监督范围，其部门负责人参与年度述职评议，探索出一条实现全覆盖监督常态化的路子。 六是创新监督手段。五常市将开展“三查（察）”活动、调研报告等内容，通过媒体向代表通报、向全社会公开，并将审议意见、审议意见办理情况报告、满意度测评结果，上报给市委并转发给组织、纪检部门，“三权”在上单位转发给其上级主管部门，为组织部门考核任用干部和人大行使人事任免权提供重要参考。同时，还在电台、电视台等开设专题节目，宣传报道人大监督运行的全过程。延寿县在每年的人代会上，就上一年度常委会“三查（察）”报告、“一府两院”专项工作报告等审议意见落实情况，由全体人大代表进行满意度测评，增加了人大监督的刚性。通河县通过《代表建议办理情况回执单》，及时掌握建议办理的结果，对代表不满意的意见建议重新交办。通河县人大常委会对地税分局进行特殊问题质询，约谈地税局负责人。方正县启动对莲花湖开发项目的特定问题调查，履行相关调查程序，虽然由于其他原因，这次调查没有圆满终结，但在我市率先迈出了特定问题调查这一步。 4、“三会”质量有提升。各区县（市）及乡镇人大高度重视、精心组织开好人代会、常委会会议、主席团会议。方正县在每次常委会会议召开两周前，将审议材料和审议意见单发给常委会组成人员，让他们提前做足功课，并将自己意见与想法填写到审议意见单上，使组成人员在会上发言有的放矢，不再言之无物，而且更便于常委会对组成人员依法履职情况进行考核。延寿县各乡镇人代会除了听取审议乡镇政府工作报告、乡镇人大工作报告外，还增加了听取审议乡镇财务重大支出情况报告的议程，并作出决议，在现行财政体制下创新了加强乡镇财务监督的新模式。松北区万宝镇人大实行例会制度，坚持每季度召开一次例会，研究处理人大闭会期间的日常工作，有重点地听取政府及有关部门的专项报告，并组织召开代表意见建议办理工作协调会及办理情况反馈会，促进代表建议的有效落实。 5、代表履职有保障。各区县（市）及乡镇街道以区域内的各级人大代表为主体，不断优化服务工作，保障代表依法履职。 一是打造代表履职平台。道外区人大常委会在每个选区内建立了有工作场所、有办公设备、有组织保障、有联系方式、有制度规定、有工作时间要求的“六有”代表工作平台。靖宇街道人大工委在每个选区分别建立代表工作室，每个工作室推选一名“室长”，以“室长”的名字命名这个工作室，并配备一名社区代表联络员，协助室长开展代表回选区活动。平房区人大常委会与区委、政府、政协资源共享，共同在6个街道中心社区建立“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）工作室，采取网上互动与驻室接待相结合的方式，与群众互动交流。 二是丰富联系方式。五常市实行联系代表“网格化、双联系、双报到”制度，将24个乡镇分为“东南西北”四个网格区域，市人大常委会领导每人带队联系一个片区。常委会组成人员每人联系1个乡镇以及1个代表小组中的10名市级或乡级人大代表；市级和乡级人大代表每人联系选区10名选民。常委会组成人员到所联系的代表小组，向10名代表报到；市级代表、乡级代表回到原选区，向选民报到。 三是建立代表履职激励约束机制。各区县（市）及乡镇街道大都建立了代表履职登记制度，记录代表履行职责情况。香坊区组织开展“代表谈履职、群众点测评”活动，组织代表回选区述职，选民以无记名投票的方式对代表履职情况进行测评。五常市每年集中组织开展两次“一述三评”活动（代表述职、人大主任讲评、代表点评、选民测评），通过述职测评，已有16名选民满意度差的代表被劝辞。延寿县2012年启动县人大代表回选区述职试点工作，至今代表参与率已达94.5%；组织开展代表亮身份等活动，制发代表工作“四情”手册（记录社情、政情、舆情、民情），作为检查代表履职情况的重要抓手。南岗区人大常委会建立并实施《代表述职活动制度》、《南岗区人大代表劝辞制度》等多项制度，实现对代表监督管理工作的规范化、常态化。 6、工作指导有抓手。各区县(市)人大常委会将联系指导乡镇人大工作作为依法行使职权的一项重要内容，采取多种方式，推动乡镇人大提升工作水平。呼兰区人大常委会制定了《乡镇人大、街道人大工委联席会议制度》，并多次召开街道人大工委主任、乡镇人大主席和各代表小组组长联席会议，加强工作交流。五常市人大建立了由市人大常委会副主任、人事和代表联络两个办事机构负责人、各乡镇人大副主席组成的联席会议，研究、指导、组织、考核24个乡镇和87个代表小组活动的开展情况。依兰县人大常委会制定了主任会议成员分片联系乡镇人大工作制度，定期深入联系乡镇调研指导工作。方正县坚持邀请乡镇人大主席参加县人大常委会组织的各项履职活动，调动了乡镇人大主席工作的积极性和主动性。 7、自身建设有提高。一是提高工作规范化水平。各级人大在工作实践中，注意结合实际，把握关键环节，主动完善组织制度、工作制度、议事程序，不断加强人大工作的规范化、制度化建设。五常市人大制定了主任会议议事规则、组成人员守则、任命人员述职制度、审议意见办理制度等11项常委会工作制度。延寿县人大制定了代表工作细则、代表联系选民制度、代表小组活动制度、代表资源社会化利用审批备案制度等规范代表履职的相关制度。道外区各乡镇人大建立完善了“代表之家”学习宣传、选民接待、考核评比等项制度，使基层人大工作的规范化水平得到不断提高。 二是加强干部队伍建设。依兰县人大常委会各工作机构正副职均进入常委会，加强了专职委员的力量。五常市24个乡镇均经过人代会选举，组成了人大主席、专职副主席、兼职副主席的“三人议事机构”，改变了基层人大“一块牌子、一个人”的现象。尚志、木兰部分乡镇人大专职副主席进入乡镇党委班子，增强了人大工作的话语权。呼兰区规定，凡乡镇党委书记、街道工委书记、区直部门正职本人自愿到区人大各工作机构任职的，可提前一年提出申请，如正职岗位有空缺的直接任正职，若无空缺暂任副职，待岗位条件允许后再理顺。 三是强化工作保障。五常、延寿、宾县、依兰等县（市）均在省市规定基础上，进一步提高了各级人大代表工作和活动经费的标准。其中，五常、延寿将本级人大常委会组成人员工作经费提高到每人每年1500元，本级代表经费提高到1000元，乡镇代表经费提高到500元；宾县将本级代表经费提高到1200元；五常、延寿还将代表交通通讯补助分别增加到500元和200元，并列入财政预算，同时规定随着财力增加逐年递增。尚志市新建了人大常委会会议室，安装了电子表决系统，实现了会议智能化。呼兰区为人大各工作机构更新配齐了现代化办公设备，并在车辆配备和使用上给予有力保障。 四是提升自身素质。五常市人大常委会开展宣讲中央精神“大课堂”活动，常委会每位领导在中心组学习会上每人一讲；开展机关干部业务学习“大讲堂”，根据全年工作要点，对全体机关干部有计划地进行业务知识培训辅导；开展常委会每会一课“大学堂”，根据常委会会议议题邀请专家作会前讲座。延寿县结合县人大机关实际，创设实施“二三四”载体工程，即两个拓展（拓展思维、拓展本领），三个提升（提升队伍素质、提升工作标准、提升机关形象），四个规范（规范职能、规范运行、规范程序、规范管理）。

　　二、我市县乡人大工作面临的突出矛盾和问题

　　当前，我市区、县（市）及乡镇、街道人大工作虽然取得了很大成绩，但人大建设现状、实际地位、作用发挥等方面，与新形势、新任务的要求和人民群众的期待还有较大差距，存在一些不容忽视的突出问题。

（一）一些体制机制问题亟待理顺。一是乡镇人大组织架构不合理。目前，我市各乡镇人大主席均由乡镇党委书记兼任，从表面上看，似乎体现了党委对人大工作的重视，但在实际工作中，由于乡镇党委书记工作任务繁重，对人大工作基本是“挂职不管事”，导致乡镇人大工作由副主席“一人担当一人做，孤掌难鸣”。部分乡镇人大主席团成员中吸收进了政府及站办所负责人，混淆了监督主体与监督对象的身份。 二是基层党政不分的工作模式影响人大监督职能的发挥。很多区县（市）及乡镇经常采取党政联席会议的形式部署工作，造成党政界限模糊，使基层人大无法对一些本应由政府作出的决策进行监督。部分区县（市）及乡镇党委仍按过去习惯安排人大领导干部负责本属于政府职责的一些具体工作，人大领导干部履职的天平自然会向兼职工作倾斜，出现人大工作“撂荒”和履职错位现象。同时，由于人大领导兼任政府工作职责，在对政府工作监督时，既当“运动员”又当“裁判员”，使监督效果大打折扣。 三是干部提拔使用机制不完善。一方面，由于对人大机关干部培养和使用没有做到与党政干部一视同仁，进易出难、高进低出的现象比较普遍，干部队伍更新慢，老化严重。另一方面，目前绝大多数乡镇人大专职副主席由于不是乡镇党委委员，一般不列席乡镇党委会议，而乡镇副镇长基本都是党委委员。这样，乡镇人大副主席在党内排名在副乡镇长之后，处于边缘化的“弱势”状态。另外，新一届县人大常委会主任都是交流任职，现行政策都是在任职地退休，退休后面临着诸多不便。而党委、政府和法检系统的同级干部在提拔使用和退休安排上都有比较周全的考虑，退休前基本都提拔安排到市里工作。 四是代表进出机制有缺陷。代表“入口”把关不严，使一些不具备履职能力和素质的人当选为代表，代表违法违纪问题屡有出现。又由于缺乏相应的辞退、劝退机制，不参加活动、不联系选民、不为民代言的“三不”代表普遍存在。另外，以职务身份当选乡镇人大代表的村支部书记、村委会主任，由于其职务任期与代表任期不同步（职务任期为3年，代表任期为5年），换届时一旦职务落选，在剩余的代表任期内也难以发挥作用。 五是上下级之间沟通联系机制不完善。市与区县、区县与乡镇人大之间，工作的联系指导缺乏制度性安排，信息沟通不经常、不全面，工作联系指导不及时、不到位，上下级人大工作同步性、联动性差。（二）宪法和法律赋予县乡人大的职权行使不到位。 从区县层面看，一是法定职权存在弱化倾向。对于重大事项决定权，在基层人大工作实践中，除了每年一些常规性的决议决定外，基本处于政府不提请，人大不审议、不决定的状态。对于人事任免权，党委和组织部门在研究酝酿干部人选时，事先很少征求人大的意见，基本都是定好人选再由人大履行任免程序，难以发挥任前、任后监作用。二是监督方式单一，刚性手段不足。目前区县人大行权履职的方式大多局限在组织开展“三查（察）”活动、听取审议工作报告、审查批准经济社会发展计划及预决算报告等传统手段上，质询、特定问题调查等法定履职手段和方式还没有被充分运用起来，缺乏综合运用多种监督手段并用和持续跟踪监督。 从乡镇层面看，一是乡镇人大监督职能弱化。由于我省实行“乡财县管”的体制，目前乡镇已不是一级财政，大部分乡镇人代会取消了审查批准经济社会发展计划、财政预决算的内容；乡镇人大组织视察调研，一般只是听一听、看一看、议一议，基本没有规范化的意见形成、办理、反馈机制；代表意见建议办理工作不规范，交办、督办、答复程序不健全。二是乡镇人代会会议质量不高。大多数乡镇年度人代会召开时间只有半天，除有选举任务外，会议议程一般只有审议政府工作报告和人大主席团工作报告两项，审议讨论时间也十分有限，代表提出意见建议的数量很少。三是乡镇人大对代表服务管理力度不够。目前，部分乡镇人大代表存在“弱、缺、散”的情况，“弱”，即代表主体意识弱，对其权利、职责、义务认识不清；“缺”，即法律知识欠缺，依法履职能力低；“散”，即开完会后各奔东西，凝聚力不强。除参加上级组织的培训外，乡镇人大很少组织代表活动，严重制约了乡镇人大代表履职能力和自身素质的提升。（三）对代表履职的支持和保障力度不够。 一是代表结构不合理。许多企业家、官员“借壳”工人、农民身份当选代表，挤占工人、农民代表名额，致使代表结构比例严重失衡，代表性严重缺失。代表中具有法律、财经等专业背景的代表比例偏低，专家型人才缺乏，造成预决算审查、司法监督等工作质量不高或难以开展。 二是代表意见建议办理不到位。由于办理单位和部门重视程度不够，代表意见建议办理机制不健全等因素的影响，仍然普遍存在重答复、轻落实的情况，严重影响和挫伤代表履职的积极性。 三是代表经费难以满足履职需要。我市区县（市）及乡镇代表活动经费标准已执行5年，亟待调整提高。从执行情况看，执行标准不统一、地域差距较大的问题也比较突出，特别是乡镇代表活动经费，最高的600元，最低的180元，还有的根本无法保证固定经费。而且，绝大多数乡镇人大代表活动经费并没有纳入财政预算，即使纳入了也没单独立项，代表的交通补助、务工补贴、参加人代会旅差费等更加难以解决。（四）自身建设水平需要进一步提高。 一是机构设置不规范。目前，各区县（市）人大常委会内设机构普遍为5至7个。由于没有单独的机构编制，一些独立的工作职能只有挂在现有的机构上，很难满足人大工作日趋专业化、精细化的实际需要。如，有的代表办含在人事办里；有的信访办含在办公室中。街道办事处虽然普遍设立了人大工作委员会，但基本处于无正规机构、无编制职数、无固定工作人员的状态，人大工委主任、副主任和人大秘书均为兼职，很难将更多精力用于抓人大工作。 二是人员编制不足，工作力量薄弱。全市有9个区县（市）人大常委会机关人员行政编制不足20人，有6个区县（市）不足17人，大部分区县（市）常委会内部“一人一办”的状况没有改变，工作顾此失彼。由于缺乏懂经济、通法律的专业人员，人大规范性文件备案审查、预算全口径监督等工作开展水平参差不齐，有的甚至还是空白。在年龄结构上，区县（市）人大常委会主任会议成员及机关工作人员普遍年龄偏大，没有形成合理的年龄梯次结构。 三是已解决的职级职数问题出现反弹。上届市委人大工作会议之后，由于强力推动，《中共哈尔滨市委关于进一步加强人大工作的若干意见》（哈发[2011]7号）的相关要求到2012年已全部落实到位。但近两年，已经解决的问题又出现反弹现象。方正县人大信访办按照市委文件要求，按正科级单位设置，配备了正科级的主任，但原主任退休后，县编办又将其明确为副科级单位。平房区按照市委《意见》要求，解决了人大常委会工作机构的领导职数问题，但机关编制并未增加，导致6个内设机构均是一人“挂帅”。

　　三、外地加强县乡人大工作的经验做法

　　课题组于年内专程赴浙江省宁波市、福建省龙岩市、辽宁省大连市和丹东市等地，学习考察加强县乡人大工作方面的成功做法和经验。这些地区十分重视县乡人大建设，思路开阔，措施有力，步伐较快，在发挥县乡人大作用方面的效果也十分明显，具有较强的借鉴意义。

（一）加强领导，加大对县乡人大工作的支持力度。2014年8月，宁波市委以市委文件的形式批转了宁波市人大常委党组《关于进一步加强和改进乡镇人大工作的指导意见》，这是宁波市首个规范乡镇人大工作的文件。市人大常委会组织召开了全市乡镇人大工作会议，认真总结乡镇人大工作经验做法。今年，该市把加强街道人大工作作为持续推进基层人大建设的重点任务，筹备召开街道人大工作会议，并计划以市委名义出台关于加强和规范街道人大工作的指导意见。2014年7月，龙岩市上杭县以县委名义出台《关于进一步加强乡镇人大工作的意见》，为推进乡镇人大工作发展提供有力保障。各地党委十分重视乡镇、街道人大建设，特别是在组织机构、人员配备、经费保障等方面尽力给予倾斜。龙岩市各乡镇人大主席团、街道人大工作委员会均配备专职主席、主任。宁波市乡镇人大主席团配备专职主席达72%，专职副主席达95%；街道人大工委配备专职主任达90%，专职副主任达72%。宁波市规定乡镇党委要建立党委书记联系人大工作制度，保证一年两次以上听取人大工作汇报，乡镇人大主席或副主席列席同级党委会议、政府常务会议。上杭县除规定乡镇人大主席列席党委会议外，还要求“乡镇人大主席原则上指导联系工作片，不具体分管基层站所工作”，保证其以主要精力做好人大工作。上杭县规定“乡镇人大代表活动经费按每人每年不低于600元的标准列入财政预算，并根据经济增长逐年增加”，宁波市的乡镇人大代表活动经费更是提高到每人每年不低于1200元的标准。宁波市规定“市、县（市）、区党校和行政学院要把乡镇人大主席、副主席和骨干代表培训列入每年教学和培训计划。每位代表一届任前内至少应参加两次以上集中培训”，从制度上保障乡镇人大工作者和代表的履职业务培训。（二）开拓创新，加强和改进监督工作。 一是瞄准监督重点搞创新。宁波市在乡镇全面推行政府实事工程代表票决制，实施的过程也要接受人大代表监督，完成结果由人大代表评价。宁波市江东区人大还在全国范围内率先把政府实事工程代表票决机制引入对区政府实事工程的监督，实现了“实事工程项目设置可选、进展可查、结果可评、变化可动议、成效可检验”。上杭县才溪镇人大主席团，根据镇人代会对基层站所满意度测评结果，对名列最后两位的镇直部门进行工作评议，提出改进建议。 二是瞄准监督难点搞创新。宁波市强化审议意见办理环节的监督，常委会将本次常委会审议意见转交办理单位后，隔次常委会专门听取办理单位对落实审议意见的打算和办理计划，隔年再听取办理单位对审议意见的办理落实情况，并进行满意度测评。宁波市江东区人大常委会制定《加强对市垂直管理部门工作监督的指导意见》，有效克服了区人大常委会的监督“死角”。龙岩市自2010年起连续4年采取市、区、镇（街）三级联动的监督方式，开展龙岩市中心城区教育扩容工作专题调研、执法检查、专题询问等监督活动，发挥了人大监督的整体效应。丹东市采取县级人大常委会与乡镇（街道）人大工作联动的方式，只要县级人大常委会组织开展的专题调研、专题视察和执法检查等活动，涉及乡镇、街道等基层组织和群众切身利益的工作议题，乡镇、街道人大也要同步开展工作。 三是瞄准监督关键环节搞创新。上杭县创新市人大代表候选人人选推荐考察机制，组织上杭县的市第四届人大代表候选人推荐人选集中进行竞职演讲，综合考察履职能力，把好代表素质关。宁波市江东区坚持依法任免与加强任后履职监督相结合，探索建立了对常委会任命干部的专项工作检查机制，通过听取汇报、召开座谈会、走访、问卷调查等环节形成《调查意见》，在常委会或主任会议上听取专项工作报告和《调查意见》后，形成《专项工作检查意见》，送达被检查对象及所在部门，《专项工作检查意见》及落实情况还要报送区委。龙岩市新罗区坚持开展“周学月讲”活动，围绕常委会调研视察监督议题，聘请专家或由工作委员会的干部专题讲解“三查”活动涉及的法律法规，不但为“三查”活动提前做好准备，也提高了机关干部的法律和业务水平。（三）搭建平台，充分发挥代表主体作用。宁波等地基层人大积极搭建上情下达、下情上达的平台，该市自2005年在海曙区白云街道工委建立第一个代表联络站至今，已全面扩展至各乡镇街道，目前联络站已达566个。江东区人大建立了集接待、指导、督查、跟踪、反馈等功能于一体的代表联络服务中心，统筹指导和协调覆盖全区的8个街道层面代表联络服务中心、26个片区层面联络服务站。该区还从2012年起开展以代表履职“自我十问”为内容的代表履职自问自评自觉述职机制试点工作，进一步激发代表的履职热情和活力。上杭县人大指导乡镇人大主席团建立代表议政室22个、片区代表活动室57个，每年开展争当模范人大代表评比活动。龙岩市新罗区连续多年组织开展“选区大事我知道、选区选民我了解、选区发展我过问”主题实践活动，同时，开展区人大代表述职月活动，每年组织四分之一区人大代表向原选区选民汇报履职情况。大连市旅顺口区人大采取“前置办理代表建议”的办法，在人代会召开前，布置、征集、把关代表建议，认真筛选出一批可操作性强、质量高的建议，在筹备撰写政府工作报告前转交政府部门，便于政府在谋划决策新一年工作时，充分吸纳代表的合理化建议。（四）加强指导，形成上下联动工作格局。 一是抓指导，增强镇街人大履职能力。龙岩市各县、区人大常委会普遍建立联系镇街人大工作制度。上杭县人大常委会每年年初都召开一次全县乡镇人大工作会议，并指导4个工作片区的乡镇在年内开好2次人大工作片会，总结交流工作经验。宁波市规定县（市）区人大常委会每年定期召开乡镇街道人大工作会议，专题研究乡镇人大工作，积极帮助乡镇街道人大解决依法履职中遇到的困难和问题。 二是抓考评，增强镇街人大履职动力。龙岩市各县、区人大常委会组织开展了对乡镇、街道人大工作量化考评，由人大常委会对年度人大工作先进单位和先进人大工作者进行表彰。宁波市在《关于进一步加强和改进乡镇人大工作的指导意见》中也提出“适时制定乡镇人大工作目标管理考核制度”。 三是抓制度，增强镇街人大履职内力。宁波等地的人大注重把实践中积累的经验转变成工作制度，逐步实现镇街人大工作的规范化、制度化。宁波市根据各乡镇在基层民主政治实践中形成的一整套行之有效、特色鲜明、有代表性的现行工作制度，本着于法有据、简便易行的原则修改完善，汇编成《全市乡镇人大工作指导手册》，供各乡镇借鉴参考。

　　四、进一步加强和改进我市县乡人大工作的对策建议

　　新形势赋予了县乡人大建设新的任务，新情况提出了县乡人大工作新的方向。针对我市基层人大工作和建设中存在的突出问题，根据《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见>的通知》(中发〔2015〕18号)和省委关于加强和改善人大工作的最新要求，在借鉴外地经验并吸纳我市基层人大工作中成功做法的基础上，提出进一步加强和改进县乡人大工作的对策建议。

　　（一）进一步提高对加强和改进县乡人大工作的思想认识。

1、深刻认识加强县乡人大工作和建设的重要意义。县级人民代表大会及其常务会和乡镇人民代表大会，是基层国家权力机关，是我国地方国家政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式，是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁。党的十八大和十八届三中、四中全会对推动人民代表大会制度与时俱进、做好新形势下人大工作做出了新的部署，全市上下必须深刻认识加强和改进县乡人大工作和建设的紧迫性、重要性，切实把县乡人大工作作为加强基层政权建设、巩固党的执政基础的重要组成部分，作为坚持和完善人民代表大会制度的重要内容，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节，坚持不懈地加以推进，不断提高县乡人大工作水平。 2、坚持以“一线”精神状态开创人大工作的新局面。县乡人大作为基层国家权力机关，处于民主法治建设的第一线。直接从事基层人大工作的同志要清醒认识到，来人大工作不是照顾性安排，也不是退休前的过渡岗位，必须强化“一线”意识、发挥“一线”作用，体现“一线”作为，保持奋发向上的精神状态，发挥自身思想政治和群众工作能力强、实践经验丰富的优势，围绕中心促合力，服务全局推重点，走进群众聚民心，切实增强基层人大工作的主动性、针对性、实效性。

　　（二）切实加强党委对人大工作的领导。

　　1、将人大工作纳入总体工作格局。各级党委要按照“总揽全局、协调给方”的原则和推进国家治理体系、治理能力现代化的要求，把人大工作和建设摆上全局工作的重要位置，与其他各项工作同步部署推进。各级党委要加强对人大工作的思想领导、政治领导和组织领导，善于对人大工作出题目、交任务、明责任，确保人大工作的正确方向。

2、强化党委领导人大工作机制。加大人大工作在党委工作中的考核权重，各区县（市）及乡镇街道党（工）委年度工作（述职）报告应体现领导人大工作方面的内容。区县（市）及乡镇街道党（工）委每半年研究一次人大工作，将人大常委会会议主要内容列入党委常委会议议题。建立区县（市）及乡镇街道党（工）委书记联系人大工作制度。每年定期听取人大工作情况汇报，每年至少参加一次人大工作调研、参加一次接待代表活动、参加一次人大常委会会议。 3、注重发挥人大整体作用。各级党委要按照党的十八届三中全会提出的推动人民代表大会制度与时俱进、推动人民代表大会制度理论与实践创新的要求，认真落实张德江委员长提出的“总结、继承、完善、提高”的要求和“乡镇人大工作要在宪法和法律范围内积极深索依法履职的新方式、新机制”的指示精神，坚持正确政冶方向，进一步解放思想、开拓进取、勇于实践，积极支持人大在宪法和法律框架内探索创新。各级党委既要创造条件，发动人大参与中心工作，同时也要把握好县乡人大处于基层民主法治建设第一线的定位，保证人大干部主要精力放在人大工作上。人大要积极争取同级党委的领导和支持，在权力行使、政策把握、工作开展等方面自觉接受党委领导，保证党的领导核心作用。要进一步强化政府自觉接受人大监督意识，健全工作机制，抓好人大决议决定和代表建议的落实，切实将政府各项工作置于人大的监督之下。

　　4、召开专项工作会议。以市委名义组织召开全市县乡人大工作会议，出台我市进一步加强县乡人大工作的指导性文件，提高各级党委和全社会对加强基层人大工作重要意义的认识，明确县乡人大特别是乡镇、街道人大工作的基本要求，细化各级人大的职责和运行机制，规范调整机构设置、人员配备和经费保障，使基层人大工作和自身建设有所遵循。

5、加强宪法法律和人民代表大会制度的学习宣传。各区县（市）党委（党组）理论中心组每年要定期学习宪法法律和人民代表大会制度理论知识。把宪法法律和人民代表大会制度理论学习列入区县（市）各级领导干部和公务员培训的必修课程。加强对党员干部执行宪法法律和人大及其常委会决议决定情况的监督检查，着力提高党员干部的法治意识和人大意识。区县（市）宣传部门、新闻舆论单位要把宪法法律宣传、人民代表大会制度宣传和人大工作宣传纳入宣传工作总体部署，开展经常性的、有深度的宣传活动。

　　（三）积极探索人大履职行权的有效形式。

1、支持和保障人大依法行使监督权。一是建立人大常委会与政府间年度重点工作对接机制，健全完善人大专门委员会、常委会办事机构与“一府两院”及相关部门的对口联系机制。 二是“一府两院”涉及重大决策、重要政策、重点工作的文件和信息要及时报送人大常委会及其工作机构。政府垂直管理部门、派出机构要自觉接受所在地同级人大及其常委会的监督，定期报告工作。 三是强化对监督意见落实执行情况的跟踪监督，对落实办理常委会意见不力的，甚至故意应付拖延不办的，探索以问责方式开展监督。 四是推进区县（市）人大常委会专题询问、工作评议常态化，积极探索通过询问、质询等方式加强监督，鼓励各区县（市）及乡镇人大探索对政府实事工程进行代表票决。 2、支持和保障人大依法行使重大事项决定权。 一是鼓励基层人大根据法律规定，结合地方实际，制定决定重大事项的具体办法，规范重大事项决定权的决策程序。 二是人大及其常委会要健全重大事项建议议题征集制度，每年制定讨论决定重大事项工作计划，加强对重大事项的调研论证和审议讨论，完善决议决定贯彻落实情况跟踪督查机制。 三是人大要把听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。区县（市）及乡镇政府重大决策出台前要向本级人大报告，并将本年度工作中的大事要事，反映在当年向本级人大所作的有关报告和提交的有关文件中。 四是区县（市）及乡镇人大讨论的事项，根据实际情况，可以依法作出决议、决定；也可以将人大讨论中的意见建议转送“一府两院”研究处理。 3、支持和保障人大依法行使人事选举任免权。 一是区县（市）党委、乡镇党委提出国家机关组成人员人选时，应当及时向区县（市）人大常委会党组、乡镇人大主席团通报基本情况，听取意见建议。 二是规范被推荐人选在会议投票表决前同人大代表、常委会组成人员见面的程序，落实选举或者决定任命人员向宪法宣誓制度。 三是积极探索加强对人大选举和任命人员的监督途径和方式方法，尝试开展对人大常委会任命干部以专项工作评议的方式实施监督，并将人大常委会的专项工作评议意见向党委、政府和组织部门反馈，作为任用干部的重要依据。

　　（四）进一步加强和改进代表工作。

1、加强对代表候选人的考察和审核。一是严把“政治”关。换届选举领导小组要进一步加大对代表候选人基本情况的审核力度，审核的标准重点集中在政治水平、思想道德素质、履职能力和社会反响等方面，在充分发扬民主、广泛听取意见的基础上，把政治素质好、履职能力强、群众威望高的人列入代表候选人名单，对有涉黑、涉恶、有违法行为、上届履职情况不良等人员坚决不予提名。 二是严把“结构”关。认真落实选举法的规定，进一步优化代表结构，提高基层代表比例，特别是工人、农民、知识分子代表的比例，保证代表的广泛性。认定代表候选人身份时，以参加选举时所从事的职业为准；具备多重身份的，按工作性质主次认定；党政干部、企业负责人不得挤占工人、农民和专业技术人员代表名额。 三是严把“素质”关。要确保具备法律、金融等专业背景和实践经验的代表候选人占一定比例，区县人大代表要至少达到10%的比例，乡镇人大代表要至少达到5%的比例，每个选举单位要有1—2名专家学者型代表。 2、密切代表与人民群众的联系。一方面，完善代表联系群众制度，通过调研、视察、走访、直接联系选民、代表接待日、主题活动等方式，畅通社情民意表达和反映渠道。担任领导职务的人大代表要主动参加选区（选举单位）组织的活动，带头履行职责。 另一方面，加强代表小组规范化建设，建立代表之家、代表联络室（站）等活动平台，在城区以街道或社区为单位、在农村以乡镇或村为单位建立代表联络点，推进站点更加规范、覆盖更广、辐射更多，真正使之成为代表联系群众的主阵地、主渠道。推动代表联络机构面向选区选民，公开代表基本信息。 3、提高代表议案建议落实率。人大常委会主任会议、人大专委会和办事机构、乡镇人大主席团要强化对议案建议办理单位承诺事项落实的跟踪督办。建立相应的评价机制，探索在人代会上对“一府两院”办理代表议案建议工作进行测评，由全体参会代表对承办单位采取票决制进行满意度测评，对办理工作不达标的单位领导进行现场质询。对于承诺办理而未办结，或列入计划办理的建议，应持续列为下一年度代表建议继续交办，直至问题解决。“一府两院”要把代表议案建议办理和落实情况纳入承办单位年度工作绩效考核，严格落实办理工作责任制和“一把手”责任制。 4、强化代表履职服务保障。一是加强代表履职培训，市人大常委会要加强对全市人大代表培训工作的统筹指导和督促，区县（市）人大常委会要切实组织好区县和乡镇两级人大代表的学习培训工作，人大代表在一届任期内参加集中培训不少于两次。 二是人大常委会和“一府两院”要进一步完善邀请代表列席会议、听取代表意见、保障代表知情知政等制度，扩大代表参与，推进代表依法履职。依托各级人大门户网站，搭建代表履职服务网络平台。 三是区县（市）及乡镇党委、政府要保证代表活动所需经费，区县（市）人大代表活动经费按每人每年不低于1000元核定，乡镇人大代表活动经费按每人每年不低于600元核定，并以专项经费的形式依法列入本级财政预算。逐步建立代表履职补助制度，对无固定收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。 5、加强对代表履职监督。完善代表述职制度，组织区县（市）及乡镇人大代表采取面对面或书面等形式定期向原选区选民报告履职情况，回答选民询问，接受选民监督。原则上每位代表在一届任期内至少述职一次。建立完善代表履职登记建档制度，记录代表履职情况，并逐步向社会公开。建立健全代表届中调整与退出机制，因履职能力、本职工作等原因，不能很好履行代表职务的，按相关规定进行批评教育；而后仍无改进的，可由党委组织部门与人大常委会党组、乡镇人大主席团共同协商，建议其辞去代表职务。

　　（五）推进乡镇人大规范化建设。

1、认真开好乡镇人民代表大会会议。严格按照法律要求举行乡镇人民代表大会会议，一般每年举行两次，每次会期不少于一天，换届选举时不少于两天。如遇重大事项决定、财政预算调整、人事选举等重大议题，可增开会议，增开会议议程由乡镇人大主席团依法确定。以下内容应列入乡镇人大会议议程：听取和审查本级人民政府工作报告；审查和批准本行政区域内经济和社会发展计划、财政预算和预算执行情况的报告；听取和审查乡镇人大主席团工作报告；听取和审查代表议案和建议、批评、意见办理情况报告；对政府实事工程进行代表票决；对乡镇政府所属机构进行工作评议；选举等其他事项。 2、加强乡镇人大主席团建设。乡镇人大主席团成员配备一般不少于13人；优化主席团成员结构，安排具有较强管理能力的农业、工业、综合经济、科教文卫、社会管理等方面代表进入主席团，确保主席团成员中非领导代表占三分之二以上，充分体现主席团成员的广泛性和代表性；主席团成员不担任乡镇政府的职务。乡镇人大主席团或乡镇人大主席、副主席在闭会期间，应当组织代表听取和审议乡镇政府专项工作报告，对法律法规实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动，听取和反映代表、群众的意见建议。乡镇人大主席团或乡镇人大主席、副主席应当将代表的审议意见和群众对政府工作的意见交由有关方面研究处理，有关方面应当及时反馈研究处理情况。乡镇人大主席团一般每三个月举行一次会议，必要时可临时举行会议。举行主席团会议时，根据会议内容，乡镇政府领导和有关部门负责人应列席会议，听取意见；邀请乡镇人大代表列席会议。

　　3、完善乡镇人大工作机制制度。乡镇人大主席团要认真总结人大工作规律，建立健全会议组织、学习培训、视察检查、工作评议、代表活动、联系选民、履职登记、建议办理、履职保障等工作制度，不断推进乡镇人大工作制度化、规范化、程序化。乡镇人大要强化创新意识，努力探索开展乡镇人大工作的新方法、新机制。

　　（六）加强人大及其常委会自身建设。

1、加强人大组织建设。区县（市）党委要更加重视人大组织建设，配齐配强人大常委会领导班子，进一步优化人大常委会、专门委员会组成人员的年龄、知识和专业结构。换届时人大常委会组成人员中专职委员比例要逐步达到60%以上，并增加财经、法律、科教、文化等方面专业知识和法治实践经验的专职委员比例。根据工作需要，科学设置、合理规范人大机关内设机构的名称和数量，科学确定人员编制和领导职级。区县（市）人大可以设立法制、财经、教科等若干专门委员会；健全常委会办事机构和工作机构，设立预算审查、代表联络、备案审查等工作委员会。区县（市）人大常委会的每个工作部门至少配备2名工作人员。人大工作机构和人员编制在地方总编制中单列。乡镇人大设专职主席1人，提名为上一级人大代表人选，进入乡镇党委领导班子；设专职或兼职副主席1人；设专职工作人员1人。区人大常委会应在街道设立人大工作委员会，负责联系本辖区内的人大代表，组织代表开展活动。街道人大工作委员会设专职主任1人，专职或兼职工作人员1人，由区人大常委会任命，受区人大常委会领导，接受常委会办事机构和工作机构的业务指导，并对区人大常委会负责，同时，接受街道党工委的领导并对其负责。

　　2、加强干部队伍建设。把人大作为培养干部增强法治思维、运用法治方式的重要基地，选拔政治素质好、法治观念强、工作能力优的人大干部到党政司法机关任职，落实好人大与党委和“一府两院”之间干部双向交流、上下交流，每届至少安排3—5人的规定，做到人大机关干部与党政司法机关干部同样使用、同样考核、同样交流。

　　3、创造有利工作条件。各级党委、政府要保证人大工作经费需要，并依法列入本级财政预算，做到足额拨付，专项使用。支持人大常委会加强信息化建设，鼓励有条件的乡镇街道开通人大工作网站网页，向社会公布人大工作信息，增强人大机关、人大代表与人民群众的交流互动。区县（市）人大常委会要加快建立电子表决系统。

4、加强上级人大及其常委会对下级人大的联系和指导。一是进一步加强市人大常委会联系指导区县（市）人大工作，及时总结区县（市）及乡镇街道人大在工作中的创新做法和好经验，通过召开联席会、座谈会、经验交流会或以文件形式转发、编辑汇总制度形成工作指导手册等方式，推广先进经验，鼓励实践创新。 二是加强区县（市）人大常委会指导乡镇街道人大工作，每年定期召开乡镇街道人大工作会议，专题研究乡镇、街道人大工作，组织业务培训，邀请乡镇、街道人大主席、工委主任列席常委会会议、参加重要活动，及时解决乡镇、街道人大工作中遇到的实际困难。鼓励各区县（市）人大常委会探索建立对乡镇、街道人大工作的考评制度。 三是大力倡导“上下联动”工作模式，在一些重点领域采取上下联动的方式进行执法检查、工作视察或专题调查，加强上下级人大之间的联动监督，做到以上带下，以下促上，优势互补，形成合力。

　　（七）建议从国家法律层面完善基层人大的相关制度。

　　通过各种途径，向全国人大提出建议，尽快对地方组织法相关规定进行修改，进一步明确包括乡镇、街道人大工作涉及的组织机构、职责、履职方式等体制机制方面的规定，为推动基层人大工作完善发展提供法律保障。

课题负责人：	王　颖　黄玉生　谢沛海
课题组组长：	王元国
课题组副组长	管伟平　盛洪军
课题组成员：	丁克俊　陈宏伟　王文洲　赵贵民