为了深入贯彻落实习近平总书记两次对黑龙江省讲话精神和市委十三届九次全会提出的“十三五”期间着力打造冰城夏都国际旅游文化名城的要求，把我市“绿水青山”和“冰天雪地”变成“金山银山”,实现旅游产业超千亿元发展目标，市人大常委会副主任杨杰带领民宗侨外委员会成员及部分专家学者组成的调研组，从今年3月份开始，历时四个月，对我市旅游产业发展情况进行调研。调研组依据国家、省、市发展旅游业有关要求，结合我市旅游“十三五”总体规划，总结工作经验，坚持问题导向，探寻发展对策，先后深入全市6区6县，实地踏查了哈尔滨万达旅游城、太阳岛风景区、英杰风景区、呼兰河口湿地、伏尔加庄园、永泰世界室内主题乐园、新海都国际温泉旅游城、太阳岛花园酒店、凯宾斯基酒店、敖麓谷雅酒店、啤酒博物馆、七三一陈列新馆等20余处我市重点旅游项目；相继召开了政府相关部门、各区县（市）旅游主管领导及单位负责人、旅游业内人士和专家学者等6个座谈会；分别听取了市旅游局、市文旅集团、太阳岛风景区管理局等部门旅游工作情况汇报；发出调查问卷并征集了对我市旅游产业发展的意见建议；赴外地学习考察旅游工作的好经验、好做法。调研组实实在在感受到了我市旅游产业迅猛发展的强劲态势与亟待破解的瓶颈问题。
一、我市旅游业发展基本情况
我市旅游产业作为经济发展支柱产业，依托得天独厚的资源优势，在产业定位、品牌塑造、市场营销、效益提升等方面积极探索创新，旅游业的发展步伐日益加快,“绿水青山”和“冰天雪地”正在逐步变成“金山银山”。2015年全市接待游客达到6490.9万人次，旅游总收入907.9亿元，同比增长15.4%；今年上半年，共接待游客3439.5万人次，同比增长10.1%，收入505.5亿元，同比增长16.2%。旅游业已成为促进我市经济增长的新动力和扩大内需的新引擎。
（一）明确全域旅游理念，营造“大产业、大市场、大文化、大环境”的旅游产业发展氛围。近两年来，市委、市政府面对新常态积极调整产业结构，坚持把旅游产业作为服务业的龙头，作为推动全市经济发展，提升城市总体形象的关键来抓。在建设“冰城夏都”特色旅游区的基础上，提出了做好“冬季冰雪，夏季湿地”两道旅游大餐和“城市即旅游，旅游即城市”的全域旅游理念。在今年二月召开的加快旅游业发展工作会议上，制定出台了《哈尔滨市旅游业“十三五”发展规划》，明确提出到2020年，实现“冰雪之都、避暑之都、音乐之都、时尚之都”四大城市名片享誉国内外，成为东北亚国际旅游中心城市、国际一流的复合型旅游目的地、全球时尚旅游城市。各区县（市）相继出台了独具特色的旅游业发展规划，把加强旅游产业发展作为推动区域经济发展的切入点和突破口，发展旅游的意识不断增强，“重旅游、抓旅游、兴旅游”的大旅游氛围越来越浓。
（二）打造“冰城夏都”特色旅游品牌，哈尔滨旅游步入“两季繁荣、四季发展”的新常态。冰雪旅游同冰雪文化、体育、经贸、时尚的有机融合，不断丰富“冰城夏都”的内涵，提升了旅游的国际化程度和市场运作水平。“万顷松江湿地，百里生态长廊”是继冰雪旅游后推出的又一张旅游品牌，开启了哈尔滨旅游新时代。以“感受松花江湿地风光，领略哈尔滨魅力”为主题的中国哈尔滨松花江湿地旅游文化节，开发了系列滨江湿地旅游项目，推进“人水和谐的生态旅游”环境建设，进而带动相关产业的发展。哈尔滨冰雪节、迷人的哈尔滨之夏等系列品牌活动精彩纷呈，带动哈亚冰雪生态旅游带和松花江黄金旅游带的集聚效应，为打造世界级旅游目的地提供了重要支撑。
（三）以大项目牵动旅游产业发展，多元化旅游产品提升了哈尔滨的城市影响力。启动五大特色工程建设，加大核心品牌开发力度。以哈尔滨大剧院、万达文旅城、国际油画交易中心、波塞冬海洋王国为代表的一批大项目影响力和带动作用显现；新海都国际温泉旅游城、五洲动漫城等综合体开发加速；呼兰河口水上乐园、英杰温泉等休闲度假类产品相继落成；华南城、永泰世界、松松小镇晋升国家4A级旅游区；侵华日军第七三一部队罪证遗址新馆和本体保护工程建设已经完成正在“申遗”。冰雪、文化、避暑等旅游产品的提档升级、新业态产品的创新发展，扩大了旅游经济规模，拓展了旅游企业发展空间，使其活力、实力和竞争力逐渐增强。
二、我市旅游业发展存在的主要问题
伴随旅游产业的快速发展，散客化、自由行比例的增加，我市已经进入大众旅游新时代，与全域旅游发展理念不相适应的一些问题，制约和影响着我市旅游产业健康、协调、可持续发展。
（一）旅游产品结构调整进程相对缓慢。近年来，为满足不同游客需求，我市加大了旅游产品结构调整力度，但仍然存在一些亟待解决的问题。一是新产品开发力度仍需要加强。旅游产品开发缺乏合理规划，具有核心竞争力的旅游产品少，旅游产品比较单一，产品文化内涵还不够丰富，产品构成有同质化现象。红色工业游、民俗文化游、乡村游度假游的深度开发不够，集购物、娱乐、休闲度假游为一体的体验式高端产品开发不足，还没有一场集文化历史娱乐为一体的大型驻场演出。二是旅游市场转型不够快。传统产品提档升级转型慢，比如，面对“旅游+自助”、“旅游+自驾”等越来越多的个性化、参与度高的市场需求，跟进速度慢；低空飞行、养老养生、度假研学、医疗美容康体等新兴旅游产品，研发速度滞后，项目数量少，转型升级慢。三是旅游购物消费融入旅游产业链尚有较大空间。对“旅游+消费”认识不足，推进力度不够。具有地方文化特色的旅游纪念品少，仅有10大类、30多种，且土特产、山产品、食品占大多数，高端旅游商品的研发力度不够，缺少时尚元素，旅游购物消费增长缓慢，旅游购物支出仅占游客全部消费的20％左右，距一般国家的国际标准30％尚有差距，距发达国家的60％比例更是相差甚远，显现了在旅游产业发展整体结构上的不合理。
（二）旅游市场监管不到位。一是监督力量薄弱。随着我市旅游业的发展壮大，旅游监管工作量不断增加，现有的执法力量和监管措施，很难对全市近1000家旅行社、3万多导游以及众多旅游景区（点 ）进行有效监管，零负团费、强迫购物等旅游市场违法违规行为不能全面、有效、及时地得到打击和遏制。各种QQ群、论坛、微信群组织的旅游活动更是无力监管，成为“真空地带”。各区县（市）旅游机构不健全，条块交错、隶属关系重叠，执法力量薄弱，目前仅有尚志、宾县成立了旅游监督所，无法适应快速发展的旅游市场监管需求。二是行业标准缺失。景区景点存在没有准入标准、无序开发、低水平建设等问题。据了解，仅太阳岛周边就有7家冰雪景区，低档次滑雪场建设更是屡见不鲜。低水平、近距离的重复建设，以及出租车司机、导游拉客提成现象，影响和扰乱了冰雪旅游市场秩序，损毁了多年树立的冰雪旅游品牌，成为我市旅游产业整体实力提升的滞障和瓶颈。
（三）旅游总体规划推进落实力度不够。虽然我市旅游业总体发展规划已通过并实施，但产业发展互补、基础设施互联、生态资源共享的大旅游规划推进落实力度不够，城乡发展、市政建设、生态保护、水利建设、交通布局等规划与旅游业发展规划衔接不紧密。同时，对区县（市）旅游资源乃至跨区域旅游资源的整合力度不够，各区县（市）在编制规划时各自为战，没有形成全市旅游经济圈效应。比如，温泉和室外水上娱乐项目已经出现同质化开发建设现象，没有形成全市旅游项目的统一总体布局，致使资源开发利用效率降低，制约了我市旅游产业的协调发展。
（四）基础设施、公共服务不够完善。我市城市旅游承载能力还需增强，旅游配套服务功能不够完善。旅游交通网络建设投入不够，道路交通、运载停靠等基础性硬件还有一定欠缺，通往景区的公交线路少，“最后一公里”问题仍然没有有效地解决，制约了一些景区（点）的可进入性。星级宾馆数量不多，具有个性化、特色化的宾馆、饭店及其他娱乐设施少，房车基地、自驾游基地数量不足，不能满足游客差异化需求。部分景区（点）尚未完全形成协调配套体系，智慧旅游基础性建设还不完善，信息化、数字化的网络构建还没有成形，我市还没有建立综合服务辐射全市乃至全省的旅游集散中心。
三、推动我市旅游产业从景点旅游走向全域旅游的对策建议
推动旅游产业向全域旅游发展，就必须进一步深入探索创新发展的思路和途径，努力实现旅游资源的全面整合、公共服务的配套完善、管理水平的显著提升，推进哈尔滨旅游产业的跃升晋位。进而形成全市景区内外一体化，城市乡村全景化，人人是旅游形象，处处是旅游环境的全域旅游新格局。
(一)完善机制，形成发展全域旅游合力。转变旅游发展思路，创新旅游发展模式，实现从“景点旅游”向“全域旅游”变革，必须在市委市政府的统一领导下，切实提高认识，把全域旅游创新发展作为哈尔滨新常态下经济转型升级的驱动力，营造“全市上下齐抓共管，全域旅游人人有责”的发展氛围，建议抓住组建哈尔滨市旅游发展委员会机遇，强化职责、增强职能，使其承担起研究和确定旅游改革发展目标及管理机制、审核全市旅游发展总体规划和重大旅游项目、研究提出制定旅游法规的指导意见、监督检查全市旅游产业发展规划、产业政策、目标责任和重大决策的贯彻落实等职能，有机整合分散的行政、市场、人力、资本、自然等资源，将单一部门的行业管理转变成多部门协调的综合管理，有效解决旅游业管理条块分割、职能交叉、权责脱节等突出问题，切实提高旅游行政管理的效率和水平。同时，根据新形势、新任务的变化和要求，设立区县（市）旅游工作机构，强化区县（市）旅游主管部门的管理和服务职能。相关部门要从职能出发，研究制定本行业与旅游业协调发展的政策措施，发挥方方面面的积极性和创造性，形成齐抓共建全域旅游高效衔接的强大合力。积极争取我市及所属区、县（市）成为全国全域旅游试点。
（二）科学规划，构建全域旅游新格局。要进一步整合资源，调整产业结构，把全市作为一个功能完整的旅游目的地来进行建设，形成空间全景化的系统旅游新格局和产业、产品、结构、基础设施建设、生态保护、土地资源开发利用等围绕旅游产业推进的全域旅游新模式。要注重规划的相关性、前瞻性和创新性，按照旅游总体规划，根据各区县（市）的功能定位，调整旅游产业发展的布局。要做强和拓宽核心产业，构建冰雪旅游、文化旅游、度假旅游三大核心产品体系。在食、住、行、游、娱、购全产业链发展要素中破解娱乐和旅游商品的短板，引导企业设计、生产和营销具有地方特色的旅游商品，做大地方产品品牌，使旅游购物成为旅游经济效益新的增长点。要力促旅游产业与文化产业的结合，将音乐之城与旅游名城有机结合，充分发挥哈尔滨大剧院、音乐厅等场所作用，丰富我市旅游文化产品，高水准策划推出代表哈尔滨城市形象的大型常态演出，打造旅游文化新品牌。要积极延伸旅游产业链，培育健康养老、低空飞行、自驾车、房车营地等旅游新业态，推进会展、会议、商务、体育赛事、教育培训的协同发展。重点打造旅游综合体，提升哈尔滨旅游集群化发展水平。
（三）提升品质，完善公共服务体系建设。随着旅游业大众化、产业化发展，游客更加注重旅游活动的自主性、灵活性和多样性，对公共服务的要求越来越高。一是要加大智慧旅游建设力度。加大基础设施投入，构建快捷、方便的旅游信息化网络，重点建设好旅游咨询平台和网络营销平台。二是要加大旅游交通建设力度。进一步加快旅游交通路网建设，重点解决主干线与旅游景区（点）交通维护和管理问题，进一步加强城区、城郊公交运营管理，根据旅游发展需要科学调整运行时间和路线。增加旅游观光巴士、旅游区间车和旅游车租赁业务，构建便捷通达的旅游交通体系，提高旅游目的地的交通便利性。三是要加强城市综合服务设施建设。继续加强星级酒店建设和管理，完善指示标识系统、残疾人服务设施、停车场、旅游厕所、自驾游服务系统等公共服务设施，最大限度的满足不同层次游客的需求。搭建全域旅游共享平台，积极推进和建设集购票、旅游商务、医疗救助、咨询投诉、旅游讲解、物品寄存、法律援助、应急充电、童车轮椅免费借用、临时休息区、免费WIFI等服务功能于一体的游客旅游集散中心，不断提升服务功能。
（四）项目牵动，做大做强旅游产业。项目是产业发展的核心和基础。要结合城市总体规划，抓住房地产等产业转型机遇，认真谋划、储备、包装、推介一批旅游大项目、好项目。逐步破解旅游项目用地、外资投入旅游等政策问题，引进一批大企业开发我市旅游项目。在打造龙头项目上求突破，提升旅游景区（点）和服务设施的品质和功能。培育一批大型旅游企业集团，推动文旅集团上市步伐。通过上市融资、项目融资、发行债券等多种形式，形成多元化投融资体系，提升旅游企业核心竞争力，拓宽投融资渠道。
（五）依法治旅，增强并提升行业服务管理水平。完善旅游发展的各项法规，建立高效的执法体系已经成为适应旅游产业新形势的必然要求。各级政府部门要不断增强依法治旅意识，遵循产业发展规律，在旅游服务标准、市场经营规则、宣传推广促销、市场要素培育等方面采取有效措施，推动各项服务的规范发展。要制定完善旅游产业法规政策和行业准入标准，特别是冰雪景区准入标准，把好入口关。创新旅游综合执法机制，完善市和区县（市）两级旅游监管体系，逐步解决现有执法人员不足和装备落后问题。根据我市实际需求，借鉴学习三亚等城市经验，探索建立旅游警察队伍，可先行在太阳岛、中央大街等重点旅游区域进行试点。开展联合执法和诚信建设，在进一步提高市场监管能力上下功夫，加强对重点旅行社、景区（点）等旅游企业及涉旅企业的管理和指导，加强旅游应急、紧急救援、旅游保险、旅游预警、投诉处理与机制建设专项工作，依法重拳打击不合理低价游、零负团费、强迫购物行为，集中处理一批典型案件，取缔一批违法违规旅行社，吊销一批违法违规导游证件，维护我市旅游市场秩序。逐步形成政府、旅游组织、媒体、社会民众、旅游者等多层次、多主体共同参与的现代监管体系，形成化解旅游纠纷的快速反应网络，确保旅游安全，切实保护旅游者的合法权益。
市人大民族宗教侨务外事委员会课题组
组 长：杨 杰
副组长：张伟忠 谭春玲
成 员：李 菊 彭新宇（执笔）
