对重要立法事项引入第三方评估，是安徽省淮南市人大常委会 2016年的重要改革任务。一年来，常委会统筹谋划，积极开展重要立法事项引入第三方评估实践，对立法中的重要问题和重要制度设计等进行第三方评估论证，按时完成了年度改革任务，提高了地方立法的合法性、合理性和可行性。

　　实践

　　《淮南市文明行为促进条例》是淮南市第一件综合性、系统化、内容全面的文明行为促进地方性法规。为了体现淮南特色，契合文明城市创建工作的要求，市人大常委会法制工作委员会、市文明办按照“针对问题立法、立法解决问题”的原则，在《淮南日报》《淮河早报》、淮南政府网、淮南发布等新闻媒体发布调查问卷，开展“淮南突出不文明行为大调查活动”和“整治不文明行为有奖建言献策活动”，梳理出 30种突出不文明行为和 10种最突出不文明行为，为合理确定法规规范行为奠定了基础。

　　但是在条例的调研起草和审议修改阶段，常委会组成人员和社会各方面对立法可行性、制度设计的可操作性等有不同的意见，个别意见分歧还比较大。分歧主要集中在：文明的内涵和范围宽泛，立法的局限性和片面性不可避免；文明行为属于道德体系范畴，惩罚性教育的效果短暂，法的强制保障力相对弱化，可操作性不强；准确划分法律与道德的界限难，可能存在公权限制私权的问题；立法规范涉及群体广、领域宽，执法保障能力不足影响实施效果；国家层面文明行为立法相对滞后或原则受法制统一制约，地方立法空间和作为有限；严重不文明行为曝光和告知行为人所在单位、文明创建纳入目标考核管理等具体制度设计的合理性与合法性统一问题。

　　为了妥善解决条例立法中的分歧，提高立法质量，淮南市人大常委会决定开展第三方评估，由法制工作委员会具体组织实施。法制工作委员会经过广泛征求意见、反复比较筛选，确定由淮南师范学院法学院承担评估任务。法制工作委员会与法学院商定了评估任务、重点、方式、时限等指标，订立了委托评估协议。为了利于法学院更好地完成评估任务，法制工作委员会向其详细介绍了条例的起草过程、存在的分歧，并提供了完整的调研资料和社会调查结果报告。法学院根据委托评估协议，成立评估组，对主要评估问题和条例草案进行了调研论证，提出第三方评估报告。评估报告主要分为四个部分，分别是关于条例规范性、可操作性及实施效果的评估意见，对不文明行为实行媒体曝光、“一票否决”等的评估意见，关于法律责任的评估意见，关于条例草案的具体修改意见。评估报告对有分歧的主要问题，分别从合理性、合法性、可行性的角度进行了论证，并提出倾向性的观点。

　　法制工作委员会对第三方评估报告进行了认真研究，并在合肥市召开专家论证会，听取了省人大、省高级人民法院、省文明委和安徽大学法学院专家的意见、建议，对第三方评估报告的个别问题再次进行了深入的研究论证，在此基础上对条例草案进行了修改，同时将第三方评估报告作为审议参考，印发给常委会组成人员，受到大家的一致肯定，立法分歧得到较好的消除。

　　成效

　　引入第三方评估和举行专家论证会，一方面有效解决了条例制定过程中的争议分歧，保障了条例的顺利出台；另一方面有效提升了条例的可行性和合法性，确保了条例的高质量。2017年5月 1日条例实施后，新华网、中国文明网、《安徽日报》等对条例作了宣传报道，特别是《安徽日报》以“淮南立法推进城市文明建设”为题，对条例作了详细报道，在“编后语”中对条例作出较高的评价：条例坚持地方特色，有很强的针对性和操作性，对其他城市开展文明建设有借鉴意义。

　　存在的问题

　　立法重要事项第三方评估尚处在改革探索阶段，设区的市人大更是缺乏成熟的可供借鉴的做法和实践经验。淮南市人大常委会首次开展立法重要事项引入第三方评估，法学院也是首次开展立法事项第三方评估，可以说双方都在摸索之中。

　　从改革实践的结果来看，在促进解决立法争议分歧、提高制度设计合法性和可操作性方面，引入第三方评估发挥了一定的作用。从评估的绩效来看，由于首次开展第三方评估活动，法制工作委员会和法学院对评估的具体标准、形式要求等尚未有一个比较清晰、完整的认识，评估时间安排也比较紧，存在评估方式相对单一、评估论证不够系统、评估建议相对泛化等问题，一定程度上影响了评估报告的质量。

　　体会和思考

　　重要立法事项引入第三方评估是党的十八届四中全会提出的推进科学立法、民主立法的重要制度创新，也是淮南市全面深化改革工作的重要组成部分。第三方评估是立法工作创新的需要，不仅有利于增强法规的针对性，提高立法质量，而且有利于增强法规的执行性和实施效果。具体来讲，一是有利于发挥第三方的专业优势，解决地方人大立法人员数量不足和专业能力不够的问题。二是有利于发挥人大在立法过程中的主导作用，克服部门立法的部门利益问题。三是有利于提高社会公众的参与度，更好地倾听公众的立法诉求。四是有利于统一立法过程中的争议分歧，确保法规及时出台。五是有利于维护法制统一，保障法规立得住。六是有利于体现地方特色，增强法规的可操作性。

　　重要立法事项引入第三方评估改革实践，应注意以下几方面的问题。

　　选择好第三方评估机构是做好评估工作的重要前提。第三方评估机构主要分为高等院校和科研机构、专业领域社会组织、法律事务社会组织、相关行政机关等类型。选择第三方评估机构，除了相对独立和中立这些必要条件，更重要的是，要统筹考虑评估问题与评估机构优势，既要考查评估机构的专业能力，更要注重评估机构的责任能力。法理的问题建议选择高等院校或者科研机构，专业性的问题建议选择专业社会组织，法律实务上的问题建议选择律师事务所等社会组织，管理体制的问题建议选择行政机关。在第三方评估机构的选择上，切忌“贪大求洋”，要提倡“务实管用”。要注重选择本省、本市的评估机构，一方面是由于本地区的评估机构熟悉地方情况，提出的评估意见更接地气；另一方面是利于立法机关与评估机构联系沟通，便于掌握和监督评估活动，降低评估成本。

　　梳理好评估问题是做好评估工作的重要条件，立法事项存在较大争议分歧是引入第三方评估的必要前提。因此，分歧的关键点在哪里？有多少不同的观点、意见？不同观点的代表群体是什么？这些都需要立法机关法制工作机构认真梳理归纳，提炼出来。同时，评估问题是拟定评估标准、方法的重要参考，也是将来检验评估质量的重要指标，必须高度重视。在梳理评估问题过程中，法制工作机构应当全面归纳各种争议分歧，特别是对一些针锋相对的观点更要重点归纳，绝不能简单化，粗枝大叶，更不能夹带领导个人或者部门的意见，搞倾向性选择，应当原汁原味地提供给第三方评估机构。只有全面、客观地梳理好评估问题，才能准确提出评估要求，也才能使第三方评估机构找准评估的切入点，提高评估报告的质量，真正发挥第三方评估客观、公正、科学的作用。制定好评估标准、方法和程序是做好评估工作的重要基础。评估问题既然是立法中存在重大争议分歧的事项，必然有问题自身的复杂性、利益调整的重大性和解决问题机制、方法影响的广泛性。因此选择好第三方评估机构后，绝不能对评估工作不闻不问，坐等评估报告。立法机关法制工作机构应当与第三方评估机构围绕评估问题，拟定评估标准、方法、程序等，特别是对重点评估问题的合法性、合理性、规范性、可执行性和实效性问题制定评估指标，既要有定性方面的要求，又要有定量分析方面的要求。只有制定了科学的评估标准、方法和程序，才能指导和约束评估活动，避免第三方评估机构“闭门造车”或者“以偏盖全”，做到评估活动全面、客观、中立、有理有据，才能提高评估工作质量，增强评估报告倾向性观点的说服力。同时，评估标准、方法和程序也是法制工作机构指导监督第三方评估机构评估活动的重要依据。

　　发挥好法制工作机构的主导作用是做好评估工作的组织保障。法制工作机构作为立法机关专门从事立法工作的综合机构，是立法机关发挥立法主导作用的具体执行者，对于第三方评估活动也是如此。法制工作机构应当从建议引入第三方评估开始，到评估机构选择，评估内容、标准、方法和程序的确定，委托协议的拟定，评估报告的验收和评估结果的应用等方面，全过程发挥好主导作用。实践中，第三方评估机构受自身机构性质等因素的限制，在问卷调查、实地调研、座谈会听取意见等方面往往需要法制工作机构的支持和帮助，法制工作机构应当积极配合，协调有关机关、部门，联系人大代表，做好相关服务工作。在评估意见、建议的应用上，法制工作机构更要坚持科学性，对合理、客观的评估意见要坚决采纳，对仍然存在争议的问题可以通过专家咨询论证的方式进一步确认，确保发挥第三方评估的实效。