高迎春代表建议：恢复哈尔滨市卫生监督机构独立设置
原市疾控系统内人员编制为915人。其中，哈尔滨市疾控在机构改革前人员编制为495人；改革后，市疾控与市结防所整合后，编制未增反减，缩减至259人，减编达48%。即使是改革前，其人数远远低于国家《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》中疾控机构人员编制应按照辖区常住人口万分之1.75的核定比例要求。人员不足和人员老龄化严重，严重制约了我市疾病预防控制工作的发展。哈尔滨市卫生监督所人员下沉至道里区、道外区、南岗区、香坊区、平房区和松北区6个主城区，截至目前各区没有正式安排，人员岗位设定、职务兑现等均没有明确方案。
哈尔滨市卫生监督体系自1952年建立历经67年。成功处置了2003年非典、2005年禽流感、2005年松花江水污染、2008年5.12汶川地震卫生保障支援、2008年北京奥运会和残奥会卫生监督保障支援、2009年世界大学生冬季运动会卫生监督保障工作、2009年甲型H1N1流感、2015年中东呼吸综合征（MERS）病毒感染等多项公共卫生疫情防控和重大活动保障工作。日常承担行政执法检查、行政处罚、行政强制等卫生监督执法权责事项共200余项，内容涵盖医疗卫生监督、血液卫生监督、传染病卫生监督、母婴保健卫生监督、放射诊疗卫生监督、职业卫生监督、公共场所卫生监督、生活饮用水卫生监督、学校卫生监督、集中餐饮具集中消毒等卫生监督执法任务。
市级卫生监督机构本应承担着组织协调各区、县（市）卫生监督机构完成大量的监督执法工作，包括对医疗机构的疫情防控工作监督检查。新冠疫情发生后，改革弊端凸显。
一是市区两级执法能力存在差距。当前哈市9区、9县（市）卫生监督机构队伍执法能力、业务能力、技术力量配备和人员梯队等情况存在较大差距，仅能勉强完成现有监督任务，无法承接更重的监督职权。主要体现在人员年龄结构和人员学历素质层次上。本次下沉人员主要集中在6个主城区，随着改革下沉后，执法职责及权力清单也将下放，个别基层卫生监督机构人员的执法能力与技术水平无法承接新增的大量执法权责，尤其是对哈尔滨医科大学附属医院、省医院等大型医疗机构和市政供水厂等规模大、监管内容复杂、监管技术要求高的监督执法工作。这一点从当前道里和南岗对市卫生监督所下沉人员安排就可以看出，对于原本属于市级监管的单位仍然由市卫生监督所下沉人员承担。
二是市区两级执法协调能力存在差距。原卫生监督所承担着大量的专项执法行动的牵头和组织工作，尤其对于突发事件的处理、大案要案的查处和专项整治行动等承担着必须的组织协调，并进行法律指导、技术支撑和执法队伍能力培训等工作。当前，市级卫生监督队伍下沉后，各区、县卫生监督机构缺少上级业务指导和工作协调部门，影响卫生监督执法队伍的综合能力。
三是从省外的外围角度来看，哈尔滨市卫生监督机构下沉在是全国首例。省外其他省市均无此案例，而且在哈尔滨市执法机构改革方案出台以后，也没有其他省份或地市效仿。同时，从其他省份的卫生监督机构改革情况来看，均是以加强卫生监督执法力量和资源投入为主，卫生监督执法机构在公共卫生体制建设中不但没有削弱反而被加强。
国家卫生监督体系是从国家、省、市、区（县）等多层级设置的统一完整体系，市级卫生监督机构作为国家卫生监督体系的一个层级，将市级卫生监督机构下沉势必造成卫生监督体系不完整，与国家卫生监督体系初衷相悖。同时，市级卫生监督机构承担着对国家、省级卫生监督工作的落实和对区县级卫生监督机构工作的指导和综合协调的职能，发挥着承上启下的作用。在当前省级卫生监督机构已经取消，又缺少了市级的综合协调和统筹指导的形势下，区、县级卫生监督机构的执法无法形成打击违法行为和抗击传染病疫情的重拳，缺少合力势必影响整体工作效果，况且区、县级卫生监督机构也不具备条件代替市级履行市级卫生监督机构的职责。建议恢复独立设置哈尔滨市级卫生监督机构。
市委编委办承办答复：
您提出的《关于恢复哈尔滨市卫生监督机构独立设置的建议》（以下简称“建议”）收悉，非常感谢您对我市卫生监督执法工作以及机构编制工作的关心关注和支持，您在建议中详细阐述了我市卫生监督执法机构的历史和职责任务，以及在传染病防控工作中发挥的重要作用，并为我市卫生监督执法队伍建设提出了宝贵的建议，具有很强的理论性、针对性，为不断完善我市卫生监督执法队伍建设提出了有益的专业性建议。
执法工作及其改革历来是社会和企业群众高度关注的热点问题，关系着法治政府建设、营商环境的优化等，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。深化行政执法体制改革是深化党和国家机构改革的重要内容，推进综合行政执法是深化行政执法体制改革的着力点。这次党和国家机构改革，中央把深化综合行政执法改革作为一项专项任务加以部署，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：要统筹配置行政处罚职能和执法资源，整合精简执法队伍，实行综合设置，解决多头多层重复执法问题；要减少执法层级，推动执法力量下沉。党的十九届四中全会《决定》要求：“进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平”。《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》明确：要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉；整合现有执法力量和资源，逐步实现基层一支队伍管执法；坚持重心下移、力量下沉。
随着经济社会的发展和全面深化改革的推进，深化综合行政执法改革已经是大势所趋、势在必行，“下沉”“综合”正是深化综合行政执法改革的关键。从我市执法队伍情况看，既存在同一领域市、区两级都设有执法队伍的多层执法问题，如文化市场、安全生产监察、卫生监督等领域；也存在相同或相近领域执法队伍设置分散、一个部门设有多支执法队伍的多头执法问题，如住房城乡建设、交通运输、农业农村等领域；执法交叉，相互推诿，“看得见的管不着、管得着的看不见”情况普遍存在。市、区执法力量配置不均衡，市级执法队伍规模较大，而区级执法力量较弱，正如您在《建议》中所说，区级执法队伍存在专业人员匮乏、技术力量配备较低、执法人员能力不高等情况，监管执法工作落实不到位等问题较为突出。同时，我市近两年开展市区管理体制改革，深入推进强区放权工作，已下放行政许可事项对应的行政处罚、行政强制等执法职责需逐步交由区级承担，按照权责统一和市区一级执法的原则和要求，客观上也需要推进执法力量下沉。因此，按照中央、省委有关综合行政执法改革精神，根据减少层次、整合队伍、提高效率的原则，坚持问题导向，结合我市实际，市委、市政府从我市全局出发，通盘考虑，高起点站位，高标准谋划，统筹研究，确定了“先下沉、再综合”的改革路径，即对市直执法队伍能下沉都下沉，先推动市直相关执法队伍向区下沉；再由各区根据区情实际，能整合尽量整合，加大综合执法力度，归并执法队伍。
执法力量下沉有利于综合执法业务的协同对接，有利于发挥基层政府在属地管理方面的优势，有利于解决我市基层执法存在的实际问题，促进基层执法工作有效开展。推进执法力量下沉，利益格局调整大，遇到的改革阻力也较大。特别是在推进相关执法队伍下沉中，因我市市级待遇保障总体上好于区级，涉及下放的执法人员担心个人待遇受损。市委、市政府坚持以人为本，特别关心关注下沉人员最关心的待遇保障问题，多次组织调研，相关部门多方共同努力配合，积极研究相关政策和保障措施。一方面，创新管理方式，在市级独立设置市卫生健康综合执法监督局，下设各区综合行政执法大队，将市级执法人员划转分配至各区执法大队的方式，编制在市级统一锁定，人员工资福利等待遇执行市级标准。这也符合2019年全省机构编制工作会议上提出的“支持市县探索创新编制管理方式，研究岗编适当分离的办法，引导人才到基层工作”要求。在此基础上，充分赋予区对执法队伍统一管理和统筹指挥权，执法队伍实行属地管理，日常管理、业务工作等由区统一负责，人、财、物委托各区管理。这样，既最大限度地保障下沉人员待遇、减轻其顾虑和抵触，也推动了执法队伍下沉、解决了基层执法力量不足的问题，加强了各区执法力量。另一方面，相关部门积极研究配套保障政策，包括干部任免和考绩考核、干部档案由属地负责、人员经费渠道保障、退休人员及档案由原市直部门管理等，切实保障下沉执法人员待遇不受损失。
另外，从综合行政执法改革前期研究决策、中期推进、后期落实的全过程，我市一直高度重视此项工作，并持续关注市直下沉执法人员情况。在去年年底市直执法队伍下沉到区后，市委督查室、市委深改办、市委组织部、市委编办、市人社局、市财政局、市司法局即组成联合调研组，深入六城区，通过与区委区政府有关领导、区直相关部门、执法队伍代表等座谈和到下沉执法队伍工作地点实地调查相结合的方式，了解改革落实情况，相关部门积极研究解决改革推进中遇到的问题。今年年初，为确保改革落实到位，市委、市政府将推动行政执法事权和执法力量下沉工作，分别列为市委、市政府重点工作责任目标。市直相关部门和相关区根据职责分工，研究推进落实改革任务，如：市财政部门研究明确下沉执法人员经费保障事宜，市人社部门研究明确下沉执法人员退休管理事宜，市司法行政部门研究明确有关法治保障事宜等；相关区深入研究组建综合执法队伍事宜；市直涉改部门认真开展执法业务培训，完善执法工作机制，如：市交通运输部门采取每半个月一次例会方式，对下沉执法人员进行执法业务培训，及时与相关区沟通研究解决交通执法工作中遇到的疑难问题，确保执法工作顺利衔接。
您在《建议》中多次提及卫生监督体系以及原市卫生监督所所承担的卫生监督职责等，根据哈编字〔2005〕177号文件，原市卫生监督所承担部分卫生监督职能。但是，按照国家、省关于党政机构改革和深化事业单位改革的相关要求，今后不再保留或新设承担行政职能的事业单位，改革中事业单位原承担的行政职能均剥离回归机关。我市将原市卫生监督所承担的部分卫生监督职能剥离回归机关，而后将其承担的相关执法职责划由市卫生健康综合执法监督局各区大队承担。同时，还明确了“市卫生健康委员会指定相关内设机构负责卫生健康综合行政执法的组织协调、统筹调度、监督指导及相关管理等工作，并与区建立完善相关执法协调配合机制，做好执法业务指导衔接工作”，以加强对区级执法工作的指导和衔接。您在《建议》中所提的执法队伍指挥协调、业务指导、统筹调配等工作均已明确责任主体。
综合行政执法改革涉及面广、情况复杂，是个系统工程，需要市委、市政府按上级要求坚决贯彻落实，也需要各职能部门、区、人员积极配合。目前，我市综合行政执法改革在市委、市政府领导下，相关区、部门（单位）、人员共同努力，已初步取得了成效，相关领域市级下沉执法人员正在融入相关区执法工作，特别是在疫情期间，主动担当，克服困难，服从指挥，积极参与各区的疫情防控工作，起到了重要的作用。综合行政执法改革后续落实需研究解决的问题仍不少，近期，市政府专门责成有关部门，协调各相关部门、区和单位，研究执法队伍下沉有关事宜，解决具体问题。下步，我们将针对您在《建议》中提出的不足和薄弱环节，就执法事权衔接、执法设备等执法配套资源的划转、执法主体等法治保障衔接、执法队伍下沉后有关人员培训和人员待遇保障等相关工作，建议相关行政部门、区不断完善提高，充分发挥市直相关行业部门的组织协调和指导监督职能作用，切实落实区级主体责任，调动各区的积极性和主动性，进一步规范和提高行政执法水平，构建权责统一、权威高效的行政执法体制。相信在各方共同努力下，我市综合行政执法改革将取得更显著成效。
作者：丛明宇
